Kommentar | 28.11.2012

Klimapolitik

Kyoto hat versagt

Wir müssen die Kohle als Energielieferanten aufgeben, den Verbrauch von Kohlenstoff mit einem Preis belegen und nach neuen Technologien suchen, um das Problem der globalen Emissionen langfristig zu lösen, argumentiert Dieter Helm von der University of Oxford.

Das 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll steht im Zentrum der globalen Anstrengungen, dem Klimawandel zu begegnen, indem Treibhausgasausstoß reduziert wird. Die erste Vertragslaufzeit endet dieses Jahr, doch trotz des darin investierten politischen Kapitals, zahlreicher Nachfolgekonferenzen der Vertragsstaaten ("Conference of the Parties", COP) und erheblicher wirtschaftlicher Kosten hatte es keine spürbaren Auswirkungen auf die globalen Kohlendioxidemissionen. Denn die Zuwachsraten der CO2-Konzentrationen in der Atmosphäre stiegen weiter: von fast 2 parts per million (ppm) pro Jahr in den frühen 1990er Jahren auf fast 3 ppm derzeit, und sie nähern sich insgesamt dem kritischen Schwellenwert von 400 ppm.

Und es wird noch schlimmer. Auf der Konferenz von Durban im Dezember 2011 konnten sich die Teilnehmer nur darauf einigen, dass man bis 2015 versuchen wolle zu vereinbaren, was man nach 2020 vielleicht umsetzen könnte. Bei den momentanen Wachstumsraten wird sich die Wirtschaftsleistung Chinas und Indiens verglichen mit heute verdoppeln. Die beiden Nationen allein werden dafür zusätzliche 400 bis 600 Gigawatt Energieerzeugungskapazität für ihre Stromversorgung benötigen – produziert aus Kohle.

Verantwortlich für den mangelnden Effekt des Kyoto-Protokolls ist seine grundlegende Architektur: Es basiert auf der Freisetzung von Kohlenstoff, nicht auf dessen Verbrauch. Es ist vor allem europazentriert und kümmert sich nicht um das dringende Problem der weltweiten Kohleverbrennung. Es erlaubt ungehemmtes Trittbrettfahren, indem es manchen Nationen erlaubt, auf Emissionsverringerung zu verzichten, während andere einsparen. Und es hat kaum Instrumente, seine Forderungen durchzusetzen. Diese schweren Mängel machen das Protokoll unwirksam, verlangsamen die Rate des Schadstoffausstoßes nicht, geschweige denn, dass sie diesen Trend umkehren. Glücklicherweise bieten andere – bessere – Bottom-up-Ansätze Hoffnung auf Fortschritte.

Der Kohlenstoff-Fußabdruck

Die zentrale Idee des Kyoto-Protokolls besteht darin, dass Industriestaaten innerhalb ihrer Landesgrenzen Höchstmengen für ihre CO2-Emissionen aus Energieproduktion, Industrie und anderen Quellen akzeptieren. Entwicklungsländer sollen entsprechende Maßnahmen ergreifen, müssen aber keine Höchstmengen beachten. Insgesamt sollten so die Emissionen bis Ende 2012 um fünf Prozent niedriger liegen als der Wert von 1990. Das Hauptproblem dieses Ansatzes ist jedoch, dass es den "Kohlenstoff-Fußabdruck" – den Kohlenstoffverbrauch – nicht berücksichtigt. Der Kohlenstoff-Fußabdruck eines Landes (und jedes Individuums) ergibt sich aus dem Kohlenstoffgehalt in den Produkten und Dienstleistungen, die jeder konsumiert. Denn die globale Erwärmung kümmert sich nicht um Landesgrenzen. Wenn ein US-Bürger ein Auto kauft, macht es wenig aus, ob der Stahl in den USA oder in China hergestellt wurde. Der Unterschied zwischen Kohlenstoffproduktion und -verbrauch ist nicht trivial. Im Fall von Großbritannien fiel die entsprechende Erzeugung von 1990 bis 2005 um etwa 15 Prozent. Berücksichtigt man aber die Importe, so ist der Kohlenstoffkonsum um etwa 19 Prozent gestiegen.

Aus Sicht des Vertragswerks ist das ein Triumph, für den Klimawandel dagegen eine Katastrophe. Es erklärt, warum die Emissionen in Europa offensichtlich zurückgehen, global aber steigen: Sich wirtschaftlich rasant entwickelnde Staaten wie China und Indien exportieren energieintensive Produkte nach Europa und in die Vereinigten Staaten, die zusammen etwa 50 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts ausmachen. Es ist kein Wunder, dass Europa den Weg für Kyoto geebnet hat. Die für den Kontinent vorgesehenen Ziele waren vergleichsweise einfach zu erreichen, und sie lassen Europa gut dastehen. Doch die wahren Hintergründe für den singulären Fall des europäischen Rückgangs der Emissionen geben wenig Anlass zu feiern.



Das Kioto-Protokoll ist europazentriert und kümmert sich nicht um das dringende Problem der weltweiten Kohleverbrennung

Der Zusammenbruch der Sowjetunion und des Ostblocks beispielsweise begann Ende der 1980er Jahre – zeitlich gerade richtig für das Jahr 1990 als Basis. Davor war Osteuropa berüchtigt für seine ineffiziente, energieintensive industrielle Produktion, die zum größten Teil – aus Sicht des Kyoto-Protokolls geschickterweise – nach dem Fall der Berliner Mauer eingestellt wurde. Nachdem die USA dem Abkommen nicht beigetreten waren, benötigten die Unterzeichner Russland, um es in Kraft treten zu lassen; denn die Vorgabe lautete, dass mindestens 55 Länder, die im Jahr 1990 insgesamt 55 Prozent der weltweiten Emissionen verantworteten, den Vertrag ratifizieren. Russland brachte eine Menge "heiße Luft" – in Form unausweichlicher Emissionsrückgänge.

Noch besser aus Sicht der Kyoto-Ziele war, dass auch Westeuropa "deindustrialisiert" wurde: Man stieg von energieintensiven Industriezweigen um auf Dienstleistung, unter anderem weil das chinesische Exportgeschäft konkurrenzstärker war als die europäische Industrie. Das meiste davon wäre ohnehin passiert. Die europäische Umweltpolitik hat nur wenig mehr bewegt, und die Wirtschaftskrise hat die Reduktion der Kohlenstofffreisetzung nur noch weiter erleichtert. Das EU-Klimaabkommen von 2008 setzt kurzfristige Ziele: Bis 2020 sollen die Emissionen in der Europäischen Union um 20 Prozent sinken, die Gewinnung erneuerbarer Energien um 20 Prozent wachsen und die Effizienz um 20 Prozent steigen. Abgesehen von dem ökonomischen Unsinn, dass sich alles auf die Zahl 20 summiert, hatte dies den Effekt, dass sich nun alle Ressourcen auf eine kleine Zahl von derzeitigen erneuerbaren Energien konzentrieren: Wind, Solarenergie und Biomasse.

Diese Maßnahmen waren gedacht, den EU-Emissionshandel anzukurbeln, der einen auf niedriger Basis stark schwankenden Preis für Kohlenstoff erzeugte, wo doch ein zwar steigender, aber mittel- bis langfristig stabiler Preis nötig gewesen wäre. Insgesamt gesehen haben diese EU-Maßnahmen (insbesondere im Bereich der erneuerbaren Energien) dazu geführt, dass die Energiepreise steigen und die europäische Konkurrenzkraft gesunken ist – ohne wirklich zu einer Emissionsminderung beizutragen.

Problem Kohle

Der eigentliche Schuldige jedoch wurde bislang ignoriert: die Kohle. Seit Mitte der 1990er Jahre ist der Anteil der dadurch produzierten Primärenergie von 25 Prozent auf fast 30 Prozent gestiegen, Ausdruck des rapide gewachsenen Energiebedarfs. Insbesondere in China hat ihre Nutzung zugenommen: Das Land, ehemals Exporteur, wurde in den 1990er Jahren zum Kohleimporteur, und sein Bedarf macht 50 Prozent des Weltkohlehandels aus. Der eigene Anteil an der weltweiten Kohleförderung ist fast viermal so hoch wie die Ölförderung von Saudi-Arabien. Etwa 80 Prozent der chinesischen Stromerzeugung beruhen auf Kohle. Zusammengenommen bringen China und Indien jede Woche drei neue Kohlekraftwerke ans Netz.

China will durchaus seine Energieeffizienz erhöhen: Im 12. Fünfjahresplan wurde festgelegt, dass bis zum Jahr 2015 die Energieintensität um 16 Prozent sinken soll. Man will Gas und erneuerbare Energie fördern. Doch in einer Wirtschaft, die sich jedes Jahrzehnt verdoppelt, sind diese Ziele zu niedrig gesteckt: Eine etwas geringere Produktion von kohlebasierter Energie wird in der gewachsenen Wirtschaft von 2020 schlicht im Rauschen verschwinden. Die Welt muss sich bis 2020 auf eine immense Zunahme in der Kohleverbrennung einstellen – mit entsprechend wachsenden Emissionen. Das Kyoto-Protokoll schweigt dazu weit gehend.

Im Rest der Welt ist das Bild gemischt. In den Vereinigten Staaten – die das Protokoll nicht unterzeichnet haben – sind die Kohlenstoffemissionen deutlich gesunken, sogar schneller als im krisengeschüttelten Europa in den letzten fünf Jahren. Die USA wechseln in der Energieerzeugung und in der Industrie von Kohle zu Erdgas, seit sich das volle Ausmaß der Schiefergasrevolution erkennen lässt. Erdgas produziert weniger Luftverschmutzung und nur halb so viel CO2-Ausstoß wie Kohle.

Der Erdgaspreis beträgt in den USA derzeit nur ein Viertel des Preises in Europa und ist sogar niedriger als in China. Daher schwenkt die Industrie auch ohne drastische Energie- oder Klimaschutzpolitik auf Erdgas um. Der Wettbewerbsvorteil von "Shale Gas" ist so groß, dass energieintensive Industrien aus China wieder zurück in die USA gehen. Die Ironie daran: Dort werden sie den Kohlenstoffausstoß erhöhen, während er in China sinkt. Netto gesehen ist der Gesamteffekt positiv für das Klima: weniger Transporte in die USA und effizientere Energieerzeugung. Aus Sicht des Kyoto-Protokolls allerdings würden die USA schlechter dastehen.

In Europa geht die Ironie sogar noch weiter. Viele Länder wechseln hier von Kernenergie und Erdgas zu Kohle. Deutschland sticht hier besonders hervor: Es hat voreilig Atomkraftwerke abgeschaltet und will im Schnellverfahren auch den Rest innerhalb des nächsten Jahrzehnts vom Netz nehmen. Es steigt im großen Stil aus einer emissionsarmen Energieerzeugung aus. Die Verbrennung in den bestehenden Anlagen wird gesteigert, und neue Anlagen werden gebaut – ausgerechnet Braunkohlekraftwerke, eine der schmutzigsten Kohleformen. Die Erdgasnutzung wird durch europaweit niedrige Kohlepreise verdrängt, und dank des Emissionshandels sind die Preise für den Kohlenstoffausstoß vernachlässigbar niedrig.

Trittbrettfahrer

Befürworter des Kyoto-Protokolls argumentieren, dass es sich hierbei um vorübergehende Probleme handele. Mit der Zeit würden noch weitere Länder dem Abkommen beitreten und so letztendlich für weltweite Beschränkungen sorgen. Dann werde es keinen Unterschied zwischen Kohlenstoffausstoß und -konsum mehr geben. Mal abgesehen von den Fakten – dass bis 2020 nicht viel passieren wird und wir nicht mehr die Zeit haben, den Emissionen beim Wachsen zuzusehen –, warum sollten wir auf eine stufenweise Evolution des Kyoto-Protokolls vertrauen?

Dessen Herzstück beruht darauf, dass Staaten Emissionsbeschränkungen hinnehmen, wohl wissend, dass es gute Anreize für Trittbrettfahrer gibt, unterschiedliche Auswirkungen und keine Druckmittel für die Durchsetzung. Kyoto erinnert an das Gefangenendilemma in der Spieltheorie: Jedes Land wäre besser dran, wenn alle kooperieren, doch jedes Land könnte versucht sein, sich auf Kosten und Anstrengungen der anderen einfach mittragen zu lassen. Beispielsweise werden nicht allen Ländern Grenzwerte auferlegt. Das bedeutet, dass der implizite (oder explizite) Kohlenstoffpreis in Ländern mit Beschränkungen eine Wettbewerbsverzerrung erzeugt, die jene Länder ohne Limits bevorzugt. Plump gesagt entspricht ein Kohlenstoffpreis, der nicht auch für China auf vergleichbarer Basis festgelegt wird, einer Exportsubvention.



Deutschland hat voreilig Atomkraftwerke abgeschaltet und will im Schnellverfahren auch den Rest innerhalb des nächsten Jahrzehnts vom Netz nehmen

Die Probleme eines Top-down-Ansatzes wie bei Kyoto verschärfen sich noch weiter durch die Tatsache, dass nicht alle Folgen des Klimawandels schlecht sind und außerdem stark variieren. Arktische Staaten wie Russland und Kanada haben viel zu gewinnen dank der Rohstoffreserven, die durch die Eisschmelze zugänglich werden. In den gemäßigten Breiten könnten steigende Temperaturen bedeuten, dass im Winter weniger Heizenergie benötigt wird und in manchen Regionen vielleicht die Produktivität der Landwirtschaft steigt. Eine Erwärmung um mehr als zwei Grad Celsius wird die Kosten-Nutzen-Bilanz verändern, doch wenn Kosten und Nutzen differieren, ist ein Top-down-Übereinkommen umso schwieriger auszuhandeln. Für Russland und Kanada beispielsweise stellt sich die Situation völlig anders dar als für ärmere tropische Nationen. Da wundert es nicht, dass diese beiden arktischen Länder auf dem Gipfel von Durban im "Widersacherlager" saßen und den außen stehenden USA Gesellschaft leisteten.

Glücklicherweise gibt es eine bessere Alternative. An Stelle eines Top-down-Ansatzes, der globaler Übereinstimmung bedarf, könnte Klimaschutzpolitik von unten organisiert werden. Sie müsste sich dafür auf drei tragende Elemente stützen: eine Steuer auf den Kohlenstoffkonsum, den schnellstmöglichen Wechsel von Kohle zu Gas und verstärkte Investitionen in neue Technologien zur Energieerzeugung. Die Steuer soll berücksichtigen, dass der Kohlenstoffkonsum wichtiger ist als der Ausstoß, weshalb der Preis auf dem Verbrauch beruhen sollte. Das bedeutet, der Kohlenstoff muss dort bezahlt werden, wo er verbraucht wird, unabhängig davon, woher er stammt.

Emissionshandel besteuern

Wenn exportierende und importierende Länder jeweils interne Kohlenstoffpreise haben, dann ist die Grundlage egal. Doch wenn ein Exporteur von kohlenstoffintensiven Produkten – wie China – keinen angemessenen Preis für den Kohlenstoffkonsum erhebt, dann muss es eine entsprechende Einfuhrausgleichsabgabe geben. Obwohl es eine ganze Reihe praktischer Fragen gibt, müsste nur eine kleine Zahl von energieintensiven Industrien belangt werden, die den Löwenanteil des Kohlenstoffhandels ausmachen: In der Praxis sollten also ein paar gezielte Grenzabgaben ausreichen.

Die nette Konsequenz dieses Ansatzes ist, dass Länder ihre eigenen Maßnahmen treffen und die Emissionen reduzieren können, ohne gleichzeitig an Wettbewerbskraft zu verlieren. Und er regt den Exporteur dazu an, den eigenen Kohlenstoffpreis auf das Produkt aufzuschlagen, um zu vermeiden, dass das Geld an die Regierung des Importstaates geht. Ein angemessener Wertzuschlag für Kohlenstoff würde auch das zweite Element unterstützen: den Wechsel zu Gas. Auf kurze Sicht ist dieser Austausch vielleicht der einzige Weg, die Kohlehalden zu verringern, die sonst im nächsten Jahrzehnt die Energiewirtschaft überrollen würden.

Für den Kohlenstoffkonsum zur Kasse zu bitten und aus der Kohle als Energieträger auszusteigen, bietet die einzigen ernsthaften Aussichten, kurzfristig Einfluss auf die Emissionen zu nehmen. Für die weitere Zukunft zählen vor allem neue Technologien. Keine der bisherigen Technologien ist wirklich gut geeignet, das Klimaproblem zu lösen – insbesondere nicht die Stromerzeugung durch Windturbinen und Solartechnik. Auch Biomasse und Energiepflanzen stoßen an ihre Grenzen: Es gibt nicht genug Land, Wasser oder flaches Meer, um den Bedarf einer Weltbevölkerung zu decken, die bis 2050 auf neun Milliarden Menschen steigt.

Die gute Nachricht ist jedoch: Es gibt viele neue Technologien, die helfen könnten, das Problem zu lösen – von Solar über Geothermie und sogar neuen Kernenergietechnologien der nächsten Generation. Darin besteht das dritte und wichtigste Element. Obwohl Politiker all ihre Anstrengungen in das Kyoto-Protokoll gesetzt haben und Europa als Folge über alle Maßen in bestehende erneuerbare Energien investiert hat, wurde der Preis ignoriert. Es wäre besser, wenn sich das Bewusstsein dahin verschieben würde, was wirklich wichtig ist – einen Preis für Kohlenstoffkonsum, Ausstieg aus Kohle als Energieträger und umfangreiche Investitionen in zukünftige erneuerbare und neue Energietechnologien.

Wenig, wenn überhaupt etwas davon lässt sich durch das Kyoto-Protokoll erreichen. Bei jedem Klimagipfel biete sich dasselbe Bild: Umweltgruppen und Umweltminister treffen sich und veröffentlichen Absichtserklärungen, ohne dass konkrete Handlungen folgen. Das Treffen in Kopenhagen im Jahr 2009 sollte die europäische Führungsrolle demonstrieren und ein neues Klimaübereinkommen erbringen. Tatsächlich akzeptierten die USA und China am Rande des Gipfels das schwache Abkommen außerhalb des Konferenzrahmens und ohne Europa. In Durban wurde sogar die Aussicht auf irgendwelche ernsthaften Aktionen aufgeschoben auf die Zeit nach 2020.

Den Treffen der weltweiten politischen Führer gebührt alle Ehre, nicht nur allein deshalb, weil sie den Klimawandel in die Medien tragen. Doch die Konferenzen erlauben es den Teilnehmern, als Akteure im Klimawandel wahrgenommen zu werden, ohne in Wirklichkeit viel zu tun. Klimapolitik kann kein weiteres Jahrzehnt warten. Die Ergebnisse von Kopenhagen und Durban haben Kyoto irrelevant gemacht. Es ist sicherlich sinnvoll, die Gespräche fortzusetzen, doch die größte Chance besteht darin, auf einen Bottom-up-Ansatz umzusatteln.

© Spektrum.de
Erde im Treibhaus

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