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Das Kioto-Protokoll und seine Bewertung

Offenbar ist allen Staaten das Bestreben gemeinsam, die Auswirkungen einer Klimaänderung zu begrenzen – und dabei selbst möglichst wenig Aktivität zu entfalten. Daran hat auch die letzte Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention wenig geändert.

Die Klimakonferenz in Kioto im Dezember letzten Jahres war bereits die dritte Nachfolgekonferenz der Staaten, die 1992 in Rio de Janeiro die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen unterzeichnet hatten. Mehr als 10000 Teilnehmer strömten in die japanische Stadt: die Repräsentanten der 167 Vertragsstaaten, von zwischen-staatlichen Institutionen und nicht-staatlichen Organisationen sowie unzählige Journalisten. Allein 125 Minister gaben Statements ab. Nach acht Vorbereitungssitzungen der Ad-hoc-Gruppe zum Berliner Mandat, zahlreichen Berichten von Unterausschüssen und Organisationen sowie gut einer Woche intensiver Verhandlungen im Committee of the Whole – einschließlich einer langen Nachtsitzung – nahmen die Vertragsstaaten am 11. Dezember 1997 einstimmig ein rechtlich verbindliches Instrument zur Umsetzung der Klimarahmenkonvention an: das sogenannte Kioto-Protokoll.
Das verabschiedete Dokument besteht aus einer Präambel, 28 Artikeln und zwei Anhängen. In ihm verpflichten sich 38 Staaten, die im Anhang I der Konvention als Industrie- und Transformationsländer aufgeführt sind, ihre Gesamtemission von sechs verschiedenen Treibhausgasen um mindestens 5,2 Prozent zu reduzieren, und zwar – je nach Substanz – bis zum Jahre 2008 bezogen auf den Stand von 1990 beziehungsweise bis 2012 bezogen auf den Stand von 1995; bis 2005 sollen alle diese Staaten erkennbare Fortschritte in dieser Richtung nachweisen können (Artikel 3).
Außer dieser konkreten quantitativen Vorgabe enthält das Protokoll zahlreiche Bestimmungen über den Einsatz von Maßnahmen und Politiken zum Erreichen dieses Ziels, insbesondere die Vorbereitung eines Marktes für handelbare Emissionszertifikate (Artikel 16), die gemeinsame Umsetzung (joint implementation) von Maßnahmen (Artikel 4 und 6) und das Einrichten eines Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (clean development mechanism), der Projekte zwischen Industrie- und Entwicklungsländern zur gemeinsamen Reduzierung der Emissionen fördern soll (Artikel 12).
Ausführlich geregelt sind zudem die methodische Fundierung der Klimapolitik (Artikel 5), die Berichterstattung (Artikel 7, 8 und 9), finanzielle Ressourcen (Artikel 11), die weitere Institutionalisierung des Protokolls (Artikel 13, 14 und 15), das Beilegen von Konflikten und das Verhängen von Sanktionen (Artikel 17 und 18) und das Stimmrecht (Artikel 21). Bestimmungen über die Ratifizierung und das Inkrafttreten (Artikel 23 und 24) sowie über sonstige Verfahrensfragen schließen das Protokoll ab.
Die Klimakonferenz von Kioto hielt, wenn man eine pointierte Bewertung abgeben möchte, manche Überraschung bereit – bei den Zielen und Maßnahmen ebenso wie in institutioneller Hinsicht. Für viele Beobachter verlief sie jedoch enttäuschend, was sowohl die ökologischen Notwendigkeiten als auch die umwelt- und entwicklungspolitischen Erwartungen betrifft. Und einige Chancen wurden schlichtweg verpaßt – entweder aus Unkenntnis oder aufgrund unzureichender Initiative. Im folgenden möchte ich auf diese verschiedenen Bewertungsebenen eingehen.

Differenzierung der Ziele

Die Wissenschaftler sind sich weitgehend einig: Soll das Klimasystem nicht aus den Fugen geraten, müßten die Treibhausgas-Emissionen bis 2050 gegenüber dem Stand von 1990 global um rund 50 Prozent reduziert werden; die Industrieländer müßten sogar um 80 Prozent drosseln. Artikel 2 der Klimarahmenkonvention, der das Ziel der internationalen Klimapolitik beschreibt, ist zwar nicht eindeutig, aber in diesem Sinne interpretierbar: "Ziel ... ist es ..., die Treibhausgas-Konzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird." Spezifizierend heißt es weiter: "Ein solches Niveau soll innerhalb eines angemessenen Zeitraums erreicht werden, damit die Ökosysteme sich auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Art und Weise fortgeführt werden kann."
Die Verfasser der Konvention halten demnach eine Klimaänderung bereits für unabwendbar; nur die dadurch bedingte Gefährdung – die anhand dreier Kriterien beschrieben wird – soll vermieden werden.
Unterstellt man eine zügige, sukzessive Umsetzung dieses Vorhabens, so hätte man die Industrieländer verpflichten müssen, die Emissionen in der ersten Budgetperiode (2008 bis 2012) um 20 bis 25 Prozent zu reduzieren, wie es viele Wissenschaftler und einzelne Länder gefordert hatten. Daran gemessen ist der nun vereinbarte durchschnittliche Wert von 5,2 Prozent viel zu gering.
Das komplexe Gebiet der Klimapolitik und die Vielzahl der Verhandlungspartner ließen aber von vornherein eine niedrige und differenzierte Zielvorgabe erwarten – zu unterschiedlich waren die nationalstaatlichen Interessen, die ökonomische Machtverteilung, das diplomatische Geschick und der Informationsstand; zudem waren im Hintergrund die Lobbyisten sehr aktiv. Das Kioto-Protokoll befreit die Gesamtheit der Entwicklungsländer und die bevölkerungsreichen Nationen (beispielsweise China, Indien und Brasilien) ebenso wie die potentiell stark gefährdeten Inselstaaten von jedweder Emissionsreduzierung. Drei Industrieländer (Norwegen, Australien und Island) erstritten sich sogar eine weitere Erhöhung ihres Treibhausgas-Ausstoßes, während die übrigen Annex-I-Staaten ihre Emissionen um null bis acht Prozent vermindern müssen (Bild Seite 102).
Dennoch kam es im Verhandlungsverlauf zu mancher Überraschung: Künftig fallen nicht nur Methan (CH4), Stickoxide (NOx) und das vom Volumen her wichtigste Treibhausgas, Kohlendioxid (CO2), unter die Regelungen, sondern auch drei industriewirtschaftliche Treibhausgase: teilhalogenierte Kohlenwasserstoffe, perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid (SF6). Für die erste Dreiergruppe gilt 1990, für die zweite 1995 als Bezugsjahr. Das Prinzip der "gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung", das in alle umwelt- und entwicklungspolitischen Erklärungen und Verträge seit der Rio-Konferenz 1992 Eingang fand, hat in Kioto eine eigenartige Auslegung erfahren: Differenziert wird bis in die nationalen und technischen Ebenen hinein, wobei das Gemeinsame – nämlich der Schutz des globalen Klimasystems – sich gegenüber nationalen Interessen und technischen Details behaupten muß.
Diese Besonderheiten des Kioto-Protokolls machen die internationale Klimapolitik keineswegs einfacher – im Gegenteil. Es stellen sich viele, zum Teil schwierige Probleme der Messung, der Substitution und Kontrolle von Emissionen, ihrer Quellen und Senken – und dies bei regional und national höchst unterschiedlicher Emittentenstruktur und unterschiedlichem Absorptionspotential. Hier liegt aber zugleich die Chance für eine wissenschaftlich fundierte Politikumsetzung – was sich im Text des Protokolls unter anderem darin niedergeschlagen hat, daß in mehreren Artikeln (insbesondere Artikel 3) internationalen und zwischenstaatlichen wissenschaftlichen Gremien wie etwa dem Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) und dem Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) methodologische und beraterische Zuarbeit eingeräumt wurde.
Was die Enttäuschung oder gar Frustration über die niedrige durchschnittliche Zielvorgabe angeht, so läßt sich beruhigend kommentieren: Nachverhandlungen der Ergebnisse sind vorgesehen, Verschärfungen sind möglich (Artikel 9). Die eigentliche Frage aber ist, wann dies realistischerweise erwartet werden kann und welche Basis wissenschaftlicher Erkenntnis und politischen Bewußtseins dafür erforderlich ist beziehungsweise geschaffen werden muß.

Positionierung der Instrumente

Artikel 2 des Kioto-Protokolls listet eine Reihe von organisatorischen, ökonomischen und politischen Maßnahmen auf, mit denen die Emission von Treibhausgasen in verschiedenen Sektoren von Wirtschaft und Gesellschaft wirksam reduziert oder die Aufnahmekapazität der Natur erhöht werden könnte. Kooperation zwischen den Vertragsstaaten wird eingefordert, um möglichst effektive technische und organisatorische Lösungen zu erreichen. Hierum aber ging der Streit nicht. Dieser entzündete sich vielmehr an den Fragen nach Effizienz und Gerechtigkeit in der internationalen Klimapolitik. Dieser Streit hat Tradition; und er ist auch in Kioto nicht beendet worden, sondern flammte stärker auf.
Bei international relevanten klimapolitischen Maßnahmen geht es im wesentlichen um drei alternative Lösungsmodelle, die sich allerdings mitunter auch ergänzen können: die Einführung von Steuern (Preislösung), den Handel mit Emissionszertifikaten (Mengenlösung) und die gemeinsame Umsetzung (joint implementation) von Maßnahmen (Preis- und Mengenlösung). Während das Steuermodell auf der Ebene der Europäischen Union beschlußreif formuliert ist, aber nie wirklich beschlossen wurde, insbesondere weil Wettbewerbsnachteile gegenüber den USA und Japan befürchtet werden, war auf der ersten Nachfolgekonferenz in Berlin 1995 eine Pilotphase zum Erproben der gemeinsamen Umsetzung vereinbart worden. Diese ist zwar noch nicht abgeschlossen, doch läßt sich das Kioto-Protokoll als Beschluß zur beschleunigten und ausgedehnten Anwendung dieses Instruments interpretieren.
Wenngleich viele Umweltschützer darin tendenziell den Abschied aus dem aktiven Klimaschutz in den Industrieländern selbst erkennen wollen, sind die Gründe für die Aufnahme dieses Instruments in das Protokoll offensichtlich: Es ist ökonomisch effizienter, die global wirkenden Treibhausgase vor allem dort zu reduzieren, wo dies am kostengünstigsten geschehen kann. Im Vergleich zu den Industrieländern, deren Energieeffizienz zumeist relativ hoch ist, wäre dies eben in den Transformations- und Entwicklungsländern der Fall. Damit sich energieeffiziente Industrieländer aber nicht wirklich aus der Verantwortung stehlen können, ist eine entsprechende Vorkehrung erforderlich, die relativ einfach zu formulieren ist: Joint implementation kann nur eines von mehreren Instrumenten der internationalen Klimapolitik sein, mit ihm sollte nur ein bestimmter Anteil (beispielsweise ein Drittel) der nationalen Reduzierungsverpflichtung erfüllt werden dürfen. Artikel 3 und 4 des Kioto-Protokolls enthalten entsprechende allgemeine Formulierungen, deren Ausgestaltung und Handhabung jedoch sorgfältiger Beobachtung und Kontrolle bedürfen – durch das permanente Sekretariat der Klimarahmenkonvention (mit Sitz in Bonn), das angeschlossene Expertengremium oder eine andere geeignete Institution.
Die Beschlüsse über joint implementation waren deshalb nicht der eingangs erwähnte Überraschungseffekt bei den Verhandlungen über internationale Maßnahmen. Dieser liegt vielmehr in Artikel 16, der aus nur drei Sätzen besteht und erst ganz zum Schluß in das Protokoll aufgenommen wurde. Darin heißt es, daß die künftige Vertragsstaatenkonferenz die relevanten Prinzipien, Modalitäten, Regeln und Richtlinien für den Handel mit Emissionszertifikaten definieren soll, insbesondere die Fragen der Verifikation, der Berichterstattung und der Rechenschaftslegung. Die 38 Staaten (und die Europäische Union), denen in Kioto erste Reduzierungspflichten auferlegt wurden, sollen, um ihre Reduzierungspflichten zu erfüllen, an einem Markt teilnehmen können, der bisher noch nicht existiert. Dieser internationale Handel soll die in Artikel 3 des Protokolls beschriebenen nationalen Aktivitäten zur Emissionsreduzierung ergänzen.
Der Handel mit Emissionszertifikaten, der von vielen Umweltschützern weiterhin als "moderner Ablaßhandel" abqualifiziert wird, ist also beschlossene Sache und zugleich eines der wichtigen Ergebnisse der Kioto-Konferenz. Die Bedingungen dieses Handels gilt es nun zu entwickeln; erste Beschlußfassung ist auf der nächsten Nachfolgekonferenz in Buenos Aires im November diesen Jahres möglich. Es ist wenig Zeit bis dahin. Und wenn es dabei nicht nur um die Effizienz dieses Handels, sondern auch um Gerechtigkeit gehen soll, muß sorgsam formuliert und agiert werden.
Der wissenschaftlichen Literatur zufolge sollten die armen Entwicklungsländer den größten Vorteil aus einem Emissionszertifikatesystem ziehen können – und sich Umweltschutz (hier: Schutz des Klimas) und wirtschaftliche Entwicklung (hier: Finanz- und Technologietransfers), also ökologische und ökonomische Ziele, in nahezu idealer Weise kombinieren lassen. Alles hängt jedoch von den Bedingungen ab, nach denen ein solcher Markt organisiert wird und unter denen er funktioniert. Eine Vorbedingung wäre, daß Umweltschützer und -politiker ihre Vorurteile gegenüber dem Emissionszertifikatehandel überdenken und aufgeben. Das sollte eigentlich nicht allzu schwerfallen, denn ökologisch gesehen ist diese Mengenlösung die einzig zielgenaue Lösung, weil sie eine exakt definierte Mengenreduzierung über die Zahl der ausgegebenen Zertifikate ermöglicht. Ökonomisch kann sie zugunsten der armen Länder wirken, wenn diese eine aktive Rolle spielen wollen oder verläßliche Treuhänder in der internationalen Klimapolitik finden.

Variierung der Konfliktstruktur

Die sich abzeichnende Klimapolitik verändert die tradierte internationale politische Konfliktstruktur in verschiedener Weise. Die Kioto-Konferenz – weniger das Protokoll selbst – belegt diese These, wobei die Diskrepanz zwischen Verhandlung und Ergebnis, wie weiter unten gezeigt wird, mit Widersprüchen in der Argumentation und der Positionssuche erklärt werden kann.
Veränderungen der jeweiligen Machtposition durch internationale Umweltpolitik (hier: Klimapolitik) lassen sich anhand dreier Kriterien bestimmen: dem Grad der Differenzierung, der die spezifische Anwendung von Normen (Zielen) auf die beteiligten Staaten beschreibt, dem Grad der Solidarität, der das Ausmaß der zwischenstaatlichen Transfers umfaßt, und dem Grad der Partizipation, der die Entscheidungsverfahren in der Formulierung und Umsetzung von Normen (wie beispielsweise Stimmrechte und Verbindlichkeit der Beschlüsse) wiedergibt.
Etwas vereinfacht ausgedrückt läßt sich das Kioto-Protokoll wie folgt charakterisieren:
Was das Kriterium Differenzierung angeht, so werden die Entwicklungsländer in dem Sinne begünstigt, daß sie vorerst keinen Limitierungs- oder Reduzierungsverpflichtungen unterworfen sind. Diese Begünstigung wird freilich dadurch relativiert, daß die Industrieländer nicht als Gruppe, sondern ihrerseits höchst differenziert behandelt werden.
Das Kriterium der Solidarität ist in Artikel 11 des Protokolls angelegt, wonach die Annex-I-Staaten den Entwicklungsländern die zusätzlich für Klimaschutz entstehenden Kosten zu ersetzen haben, und indem Artikel 12 die Einrichtung eines clean development mechanism vorsieht. Die Umsetzung des Solidaritätsprinzips setzt also erstens eine tatsächliche Kooperation der Entwicklungsländer und zweitens eine Kooperationsbereitschaft der Industriestaaten voraus. Weil beides von der künftigen Entwicklung abhängt, ist die Realisierung dieses Prinzips grundsätzlich offen.
Was das dritte Kriterium anbelangt, so werden den Entwicklungsländern keine erhöhten zusätzlichen Partizipationsmöglichkeiten zugestanden; eine aktive Kooperation dieser Staaten könnte sich indes bei der Aushandlung von Stimmrechten und Beschlußverfahren beim einzurichtenden clean development mechanism sehr wohl positiv auswirken.
Was sich zuvor bereits auf den Konferenzen in Rio de Janeiro und in Berlin abgezeichnet hatte, verstärkte sich nun in Kioto: Die Industrieländer vertreten gänzlich unterschiedliche Positionen. Insbesondere über das Ausmaß der Reduzierung war man sich nicht einig; zu Beginn der Verhandlungen wollten die Europäische Union um 15, die USA um null und Japan um 5 Prozent reduzieren. Auf den Vorschlag der USA, Emissionszertifikate als Instrumentarium einzuführen, waren die Europäische Union und Japan im Grunde nicht vorbereitet. Was man bei der Zieldiskussion zugestehen mußte, konnte bei der Instrumentendiskussion teilweise wieder wettgemacht werden – und umgekehrt. Mithin zeigt sich, daß die Konfliktstruktur in der Klimapolitik nicht unwesentlich von der auf anderen Gebiete der internationalen Politik abweicht – woraus neue Probleme, aber auch neue Chancen der Kooperation entstehen mögen.

Von Problemen und Chancenin Deutschland...

Auch für die Bundesrepublik ergibt sich aus dem Kioto-Protokoll ein Problem – und eine neue Chance. Man könnte es mit dem Klimaschutz nicht mehr so ernst nehmen, das selbst gesteckte Ziel Reduzierung der CO2-Emissionen um 25 Prozent bis zum Jahr 2010 vergessen und sich bei der niedrigeren Marke von 8 Prozent bequem einrichten. Dies käme allerdings einem klimapolitischen Bankrott oder zumindest einem enormen Vertrauensverlust der Regierung gleich. Sprechen wir darum von der neuen Chance: Deutschland könnte gerade jetzt zu dem so oft zitierten Vorreiter werden, in bezug auf die Ziele, aber auch und insbesondere in bezug auf die anzuwendenden Instrumente – joint implementation zur Aktivierung der privaten Wirtschaft für den globalen Klimaschutz und handelbare Emissionszertifikate zur Re-Aktivierung des Ressourcentransfers in die Entwicklungsländer.

... in Europa...

Auch Europa hat ein Problem mit dem Kioto-Protokoll – und eine neue Chance. Hinter der Ausgangsposition der Europäischen Union (Reduzierung der CO2-Emissionen um 15 Prozent bis zum Jahr 2010) stand ein "Bubble-Konzept", das in Kioto als solches decouvriert und durch die Beschlüsse pulverisiert wurde. Die propagierte Emissionsreduzierung um 15 Prozent hätte nur durch überproportionale Verminderung in einigen wenigen europäischen Ländern (wie Deutschland und England) bei gleichzeitig erheblicher Emissionssteigerung in anderen Ländern (wie Spanien, Portugal und Griechenland) realisiert werden können. Nach dem Beschluß von Kioto wird aber jeder Staat der Europäischen Union für sich in die Verantwortung genommen. Spanien, Portugal und Griechenland, um diese drei Beispiele wieder aufzugreifen, werden ihre Reduzierungsverpflichtung von 8 Prozent bis zur ersten Budgetperiode nicht erfüllen können; es sei denn, in Europa wird – möglichst schnell – ein Markt für handelbare Emissionszertifikate eingerichtet oder durch joint implementation der erforderliche Finanz- und Technologietransfer eingeleitet.
Ferner ist da noch gleichsam eine alte Geschichte, die endlich bereinigt werden sollte: Europa könnte sich verdient machen um die Einführung eines weiteren internationalen klimapolitischen Instruments – der Preislösung –, für das in anderen Teilen der Welt noch keine Akzeptanz gegeben zu sein scheint: Dazu müßte nur die bereits vorgeschlagene Kombination aus Energiesteuer und CO2-Abgabe endlich europaweit umgesetzt werden.

...und in der Dritten Welt

Auch die Entwicklungsländer sollten nach Verabschiedung des Kioto-Protokolls nicht nur von Problemen reden, sondern ebenfalls ihre Chancen suchen. Keinerlei Schritte zur Limitierung und Reduzierung von Treibhausgas-Emissionen zu unternehmen bedeutet technologischen Status quo, mittel- bis längerfristig das ökonomische Abstellgleis und möglicherweise auch den lokalen ökologischen Kollaps. Wenn Länder wie China, Indien und Brasilien sich nicht nur rasch industrialisieren, sondern auch weiter motorisieren, dann kann das nur gutgehen mit emissionsarmen Technologien und relativ sauberen Produkten. Die Entwicklungsländer als Gruppe, selbst die von der Klimaänderung am stärksten betroffenen Insel- und Deltastaaten, haben die Möglichkeiten noch nicht voll erkannt oder zumindest nicht genutzt, die sich für sie durch eine aktive und dynamische internationale Klimapolitik bieten. Joint implementation könnte helfen, die Produktionsstruktur zu modernisieren; der Handel von Emissionszertifikaten kann, bei geschickter Ausgestaltung, zu einem realen Nord-Süd-Transfer beitragen und zugleich die natürliche Umwelt schützen, von deren Zustand auf Dauer auch in der Dritten Welt die ökonomische und soziale Entwicklung abhängt. Während sie sich im System der Vereinten Nationen im allgemeinen gut darstellen und behaupten konnten, mangelt es den meisten Entwicklungsländern – so will mir scheinen – an einer wichtigen personellen Ressource: an guten Umwelt-Diplomaten.Dr. Simonis ist Professor für Umweltpolitik am Wissenschaftszentrum Berlin und Vorsitzender der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler.



Aus: Spektrum der Wissenschaft 3 / 1998, Seite 96
© Spektrum der Wissenschaft Verlagsgesellschaft mbH

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