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Differenzierung von Wissenschaft und Politik - Entwicklungslinien im 19. und 20. Jahrhundert

Die heute übliche Förderung von wissenschaftlichen Projekten unter einem allgemeinen Rahmenprogramm, über die Fachgutachter entscheiden, hat sich erst in den letzten Jahrzehnten herausgebildet.

Wissenschaftspolitik gibt es sowohl als Begriff wie als eigenständigen Politikbereich erst seit weniger als 100 Jahren – erstmals verwendet hat das Wort im Deutschen wohl der Kirchenhistoriker und spätere erste Präsident der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft, Adolf von Harnack (1851 bis 1930), in den Anfangsjahren dieses Jahrhunderts.

Noch das gesamte 19. Jahrhundert hindurch war in Deutschland die Förderung der wissenschaftlichen Forschung und diejenige der Wissenschaft an Hochschulen nahezu eins gewesen, so daß ein Begriff wie Wissenschaftspolitik gar nicht sinnvoll gedacht werden konnte. Zudem bestand die politische Steuerung der Wissenschaft an Hochschulen im wesentlichen in Entscheidungen, die aus Anlaß der Berufung eines Professors getroffen wurden: Die Ministerialbürokratie des für eine Universität zuständigen deutschen Staates wählte die Person aus, und sie definierte die wissenschaftliche Zuständigkeit des zu besetzenden Lehrstuhls, wobei sie letztlich auch über die Fächer entschied, die an einer Universität vertreten sein sollten. Insofern war sie außer mit der Wahl von Personen auch mit der Definition akademischer Rollen befaßt.

Dem gegenüber stehen die Neuerungen der sich im 20. Jahrhundert herausbildenden wissenschaftspolitischen Situation. Zunächst einmal löste sich die bis dahin selbstverständliche Gleichsetzung von Wissenschaft und Hochschule weiter auf. Dieser Prozeß hatte bereits 1887 mit der Gründung der Physikalisch-Technischen Reichsanstalt begonnen und setzte sich mit der Etablierung von Forschungslaboratorien der chemischen Industrie und der Elektroindustrie sowie von Instituten der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft (seit 1912) fort. Damit entstanden erstmals große, auf wissenschaftliche Forschung spezialisierte Organisationen, die nicht an die traditionellen Erziehungsaufgaben der Universitäten gebunden waren – die staatliche Politik mußte sich nun bewußter fragen, welche Absichten sie mit einer eventuellen Förderung dieser Institutionen verfolgen sollte. Die zweite zentrale Innovation war, daß sich der Schwerpunkt der Wissenschaftspolitik verlagerte: Nicht mehr Personen und akademische Rollen standen im Vordergrund, sondern Programme der Forschungsförderung und die Umsetzung gesellschaftlicher Werte in ihnen.

Dieser zweite Wandel, der die Wissenschaftspolitik in ihrem Regelungsanspruch zugleich abstrakter, aber auch umfassender werden läßt, soll hier etwas näher charakterisiert werden.

Die wichtigste Voraussetzung für diesen Wandel war eine dauerhafte monetäre Abhängigkeit der Forschung. Wissenschaftsgeschichtlich betrachtet ist eine sich beständig wiederholende Zuweisung von Finanzmitteln ein überraschend spätes Ereignis und läßt sich erstmals in den zwanziger Jahren – in den USA und in Deutschland – in größerem Umfang beobachten. In den Vereinigten Staaten gewannen hierfür die großen privaten Stiftungen (wie Carnegie Corporation und Rockefeller Foundation) an Bedeutung: In dem Maße, in dem sie Forschungsvorhaben zu finanzieren vermochten, erschien den Universitäten Forschung immer weniger als Belastung ihres Budgets auf Kosten der Ausbildung – vermehrte Forschungsaktivitäten versprachen nun sogar einen stärkeren finanziellen Zuwachs.

Etwa zur gleichen Zeit hatte sich in Deutschland der Übergang zu einer programmgesteuerten Forschungsförderung modernen Typs vollzogen. Ein wichtiger Ausgangspunkt hierfür waren zentrale Sammelstellen für private Schenkungen. Sie erwiesen sich als offen für die Beeinflussung durch neuartige wissenschaftspolitische Impulse, weil sie als lediglich zusammenführende Stelle selbst nicht an inhaltlichen Problemstellungen interessiert waren.

Man könnte dies an bedeutenden Beispielen wie etwa der Entstehung der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft oder den städtischen Hochschulgründungen in Deutschland im frühen 20. Jahrhundert (in Frankfurt am Main und in Köln) erläutern; doch soll hier ein anderer, nur scheinbar anspruchsloserer Ausgangspunkt gewählt werden: die sogenannte Jubiläumsstiftung der deutschen Industrie von 1899. Dabei handelte es sich um eine Summe von nicht mehr als 1,5 Millionen Mark, die der Verein Deutscher Ingenieure (VDI) anläßlich des hundertjährigen Jubiläums der Technischen Hochschule Berlin (der früheren Bauakademie) in industriellen Kreisen gesammelt hatte. Dieses Geld stand für Forschungsvorhaben an den Technischen Hochschulen zur Verfügung; über eingehende Anträge entschieden Ausschüsse von Fachgutachtern.


Forschungsförderung unabsichtlich verstaatlicht

Dieses Verfahren, bei dem die verfügbaren Mittel in kleine Beträge gestückelt und abhängig von einer positiven Begutachtung einzelnen Antragstellern zugewiesen wurden, wandten in der Folgezeit auch andere deutsche Industriestiftungen an. In der Weimarer Republik wurde es erstmals vom Staat übernommen, und zwar in der "Notgemeinschaft der deutschen Wissenschaft" (dem Vorläufer der heutigen Deutschen Forschungsgemeinschaft, DFG; Bild 2) – auch wenn dies eigentlich nicht beabsichtigt gewesen war. Die Notgemeinschaft war nämlich gegründet worden in der Hoffnung, durch Einwerben von Mitteln bei privaten Geldgebern die Lücken füllen zu können, die dadurch entstanden waren, daß in der Finanzkrise nach 1918 die deutschen Einzelstaaten nur wenig Geld für die Wissenschaft bereitzustellen vermochten. Als jedoch die erwarteten privaten Mittel ausblieben, sprang die Reichsregierung ein. Damit mußte diese ungewollt die bereits etablierte Struktur der Notgemeinschaft übernehmen, nach der die Mittel über Ausschüsse von Fachgutachtern verteilt wurden. Daß das Reich dies akzeptierte, wenngleich es sich jetzt um staatliche Gelder handelte, hat mit verfassungsrechtlichen Problemen zu tun: Weil es keine kulturpolitische Zuständigkeit besaß, durfte es allenfalls der Notgemeinschaft Geld geben, aber nicht über dessen Verteilung mitentscheiden.

Damit hatte die Wechselbeziehung zwischen Wissenschaft und Politik im Ansatz ein neuartiges Muster angenommen: eine Stückelung der Gelder in kleine Beträge sowie Ausschüsse von Fachgutachtern, die eine Selbstverwaltungsebene der Wissenschaft ausgrenzen, und schließlich eine übergeordnete Programmstruktur, die in der Vielzahl von Problemstellungen Prioritäten setzt und die eigentlich wissenschaftspolitische Ebene definiert.

Das Entsetzen der Politik über diese Entwicklung hat der Orientalist und damalige preußische Kultusminister Carl Heinrich Becker (1876 bis 1933; Bild 1) im Jahre 1929 – als es bereits zu spät war – treffend formuliert: "An Stelle einer sachverständigen neutralen Verwaltung traten die Organisationen der Interessenten selber ... zur Unterverteilung der zur Verfügung gestellten Mittel. ... Bei der Herkunft der Mittel aus dem Reichsetat ... ist es auf die Dauer nicht erträglich, diese die Forschung in Deutschland entscheidend bestimmenden Fonds einer doch im Grunde privaten Stelle zur Verfügung zu stellen."

Aus heutiger Sicht wirkt diese Klage unberechtigt. Die Umstellung der Wissenschaftspolitik auf Forschungsförderungsprogramme, die lediglich einen Rahmen festschreiben, aber die Einzelentscheidungen über Anträge nicht präjudizieren, hat das Wissenschaftssystem grundlegend umstrukturiert. Ähnlich wie seit Anfang des 19. Jahrhunderts der Usus gewordene Aufsatz in einer Fachzeitschrift auf eine Zerlegung der Erkenntnisproduktion in immer kleinere Elemente hinwirkte, hatte die nun eingeführte wissenschaftspolitische Steuerung zur Folge, daß die Forschungsaktivitäten in kleinere Einzelprojekte gegliedert werden mußten.


Erfolg durch Konkurrenzdruck

Damit waren nun die wissenschaftlichen Arbeitsprozesse in Einheiten zu unterteilen, deren Umfang von der Höhe der bewilligten Mittel abhing. Projekte erfordern eine präzise Problemstellung, sie sind zeitlich befristet, und sie lassen sich bei Abschluß hinsichtlich ihres Erfolgs bewerten. Die Herausbildung von Projekten als der Normalform wissenschaftlicher Arbeit markiert nun genau den Punkt, an dem das Wissenschaftssystem sich dem Einfluß einer neuen Form politischer Steuerung öffnet. Wissenschaftspolitische Programme sind dann nichts anderes als eine abstrakte Beschreibung einer sehr großen Zahl möglicher Projekte, und Wissenschaftler konkurrieren mit ihren speziellen Anträgen um die insgesamt zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel.

Eine weitere Folge ist gewissermaßen das Entstehen einer eigenständigen Ökonomie der Wissenschaft: Jeder Forscher muß sich nun nicht mehr allein an seiner Reputation messen lassen, die er durch Qualität und Anzahl seiner Publikationen erwirbt, sondern auch daran, ob er erfolgreich finanzielle Mittel über Projektanträge einwerben kann. Nur wer dieses zweite Kriterium ebenfalls erfüllt, vermag größere Arbeitsgruppen von Nachwuchswissenschaftlern um sich zu sammeln – und damit letztlich auch sein persönliches Forschungsziel zu erreichen.

In einer genaueren Beschreibung läßt sich diese in den vergangenen Jahrzehnten entstandene neuartige wissenschaftspolitische Situation durch eine Hierarchie von Entscheidungsebenen kennzeichnen, die zugleich verständlich machen, wie sich in der Gegenwart der Übergang von politischer Steuerung zu wissenschaftlicher Forschung vollzieht. Vier Ebenen kann man in diesem Zwischenbereich von Politik und Wissenschaft unterscheiden:

- Gesellschaftliche Wertsetzungen (beispielsweise eine zunehmende Prominenz des Wertes "Gesundheit" oder ökologische Werte), die in die Politik eindringen und dort die Präferenzen für wissenschaftspolitische Programme bestimmen;

- die Ebene wissenschaftspolitischer Programme selbst (beispielsweise ein Programm für Krebs- oder für Waldschadensforschung) als den politischen Entscheidungsprozeß, an dem Wissenschaftler bereits in der Rolle von Beratern teilnehmen;

- die Selbststeuerungsmechanismen der Wissenschaft (zum Beispiel Fachgutachtergremien in der DFG), welche die Interpretation der Programme über die Zuweisung der vorhandenen Mittel zu bestimmten Projekten verwalten, sowie

- die Projektstruktur der wissenschaftlichen Forschung selbst, mit den sich herausbildenden Praktiken einer gleichsam opportunistischen Umbenennung der eigenen Forschungsabsichten im Hinblick auf die Förderungsmöglichkeiten im Rahmen eines Programms.


Differenzierung am Beispiel USA

Der hier angedeutete Strukturwandel läßt sich in einem soziologischen Sinne als Differenzierung (von Politik und Wissenschaft) verstehen: Zwei Systeme werden einerseits in vielfältiger Hinsicht enger miteinander verknüpft; andererseits entstehen mit jeder Verknüpfung zugleich Mechanismen, welche die Unabhängigkeit der beiden Systeme voneinander garantieren (also beispielsweise DFG und Max-Planck-Gesellschaft als Selbstverwaltungsorgane der Wissenschaft im Umgang mit staatlich zugewiesenen Mitteln). Dies soll abschließend mit einer Skizze zur Geschichte der Wissenschaftspolitik in den Vereinigten Staaten illustriert werden. Die USA eignen sich als Beispiel, weil sich dort – allein schon der Größenordnung wegen – seit den dreißiger Jahren die Innovationen und Dilemmata der Wissenschaftspolitik am besten beobachten lassen.

Die wissenschaftspolitische Landschaft in den USA änderte sich radikal während des Zweiten Weltkriegs. Insbesondere bedingt durch das Manhattan-Projekt zum Bau der ersten Atombomben und andere kriegstechnisch bedeutsame Technologien weitete sich die staatliche Förderung von Forschung und Entwicklung immens aus – zwischen 1938 und 1945 stiegen die militärischen Ausgaben für Forschung und Entwicklung um das Fünfzigfache. Am Ende des Krieges wurde vorgeschlagen, die in hohem Grade militärisch finanzierte Wissenschaftsförderung durch ein ziviles Gremium koordinieren zu lassen, das auch als Ersatz für ein bundesstaatliches Wissenschaftsministerium dienen sollte.

Die schließlich nach sechsjähriger Diskussion 1951 eingerichtete National Science Foundation war indes von gänzlich anderem Zuschnitt. Zu diesem Zeitpunkt wollte niemand mehr die Wissenschaftsförderung der verschiedenen Ministerien und Agenturen zentral gelenkt haben – die von dieser Steuerung betroffenen Institutionen nicht, weil es für sie kein plausibles Motiv gab, Kompetenzen oder gar finanzielle Mittel an eine neue Institution abzutreten; und die an Förderung interessierten Wissenschaftler nicht, weil sie bei Zentralisierung der Mittel langfristig ein Schrumpfen des Förderumfangs befürchten mußten.

Im Endergebnis ist die National Science Foundation eine relativ kleine Organisation zur Förderung der Grundlagenforschung geworden (während beispielsweise 1990 die bundesstaatlichen Ausgaben für Forschung und Entwicklung 68 Milliarden Dollar betrugen, verwaltete die NSF ein Budget von lediglich zwei Milliarden Dollar). Sie ist in dieser Rolle neben die etwa dreißig anderen US-Agenturen und -Ministerien getreten, die Wissenschaftsförderung betreiben. Diese institutionelle Differenzierung der administrativen Steuerung findet ihre Entsprechung in den Zuständigkeiten in den beiden Häusern des amerikanischen Kongresses: Von den mehr als 300 Ausschüssen und Unterausschüssen des Senats und des Repräsentantenhauses sind nahezu die Hälfte in irgendeiner Hinsicht auch mit Fragen der Wissenschaftspolitik befaßt.

Dies beleuchtet einmal mehr, daß in der modernen Gesellschaft die Wechselbeziehung zwischen Wissenschaft und Politik durch institutionelle Differenzierung – und zwar auf beiden Seiten – gekennzeichnet ist. Im Fall der USA heißt dies, daß den 3400 Hochschulen und der Vielzahl von hochschulunabhängigen Forschungseinrichtungen dort ein Komplex bundesstaatlicher wissenschaftspolitisch engagierter Institutionen gegenübersteht, die in gleichem Maße durch die wechselseitige Unabhängigkeit der einzelnen Institutionen voneinander beschrieben werden müssen. Man könnte auch von einer institutionellen Redundanz sprechen. Es scheint immer eine Mehrzahl von Adressen zu geben, die für Forschungen zu einem bestimmten Thema beziehungsweise für deren Steuerung und Förderung zuständig sind.

Man mag dies als eine unnötige Verdoppelung von Anstrengungen und gar als Verschwendung beklagen. Für Redundanz läßt sich aber auch ein evolutionstheoretisches Argument geltend machen: Die Vervielfachung von Kompetenzen und Zuständigkeiten auf beiden Seiten der Trennlinie von Wissenschaft und Politik bietet offensichtlich den Vorteil, daß jede wissenschaftliche Problemstellung und jede intendierte technische Auswertungsrichtung aus den verschiedensten Perspektiven erkundet wird und dies möglicherweise dazu Anlaß gibt, den intellektuellen Suchraum sowohl in seinen wissenschaftlichen Erkenntnischancen als auch in technischen Hinsichten vollständiger zu vermessen.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 4 / 1997, Seite 104
© Spektrum der Wissenschaft Verlagsgesellschaft mbH

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