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Migration, Wohlfahrtssysteme und Nationalstaatlichkeit in Deutschland


Durch die Bürgerkriege auf dem Balkan und in den Nachfolgestaaten der Sowjetunion, aber auch durch die starken Fluchtbewegungen aus asiatischen und afrikanischen Ländern ist Westeuropa seit Anfang der neunziger Jahre neuerlich Zielregion für Zuwanderer geworden. Die politischen Auseinandersetzungen um den künftigen Umgang mit Migration haben sich seither in allen betroffenen Ländern verschärft; dabei geht es immer auch um die jeweiligen nationalen Regelungen der Staatsbürgerschaft und der wohlfahrtsstaatlichen Sicherungssysteme.

Weil außerdem die zunehmende Konkurrenz in der Weltwirtschaft starke soziale Auswirkungen hat, wird Migration zu einer besonderen Herausforderung für die etablierten Vorstellungen von Nationalstaatlichkeit sowie für die Struktur und den Fortbestand des sozialen Leistungsgefüges.

Die wohlfahrtsstaatlichen Systeme moderner Nationalstaaten entstanden historisch in Reaktion auf Migrationsphänomene. Umgekehrt ist die moderne Migrationsproblematik nicht von Strukturmerkmalen moderner nationaler Wohlfahrtsstaaten zu trennen.

Noch vor wenigen Jahren faßten zwar viele Europäer – und trotz der Erfahrung mit mehreren Massenbewegungen seit 1945, zunächst der Flüchtlinge und Vertriebenen, dann der Gastarbeiter und schließlich der Umsiedler und Asylbewerber, auch viele Deutsche – Migration als ein Randphänomen der modernen Gesellschaft auf. Inzwischen haben aber auch Politiker die Erwartung aufgegeben, daß solche Wellen vorübergehende Ausnahmezustände seien – plausibel war sie ohnehin nie. Denn Migration ist eine Form der Mobilität, mit der stets einzelne und phasenweise ganze Gruppen von Menschen auf ein Kernproblem der modernen funktional differenzierten Gesellschaft reagierten, seit diese sich herauszubilden begann.

Funktional differenziert bedeutet, daß soziale Systeme wie Wirtschaft, Recht oder Wissenschaft sich verselbständigt haben und jeweils monopolartig bestimmte Leistungen für die Gesellschaft erbringen. Individuen werden in diesem Gesellschaftstyp nicht permanent mit all ihren komplexen Eigenschaften, Fähigkeiten und Bedürfnissen einbezogen, sondern gleichsam in wechselnden Rollen – anders als etwa in segmentären, also in gleiche Einheiten unterteilten, oder in hierarchisch geschichteten Gemeinwesen.

In der modernen funktional differenzierten Gesellschaft gibt es keinen zentralen sozialen Ort wie Familie oder Stand, der die Lebenschancen des einzelnen umfassend definieren würde. Die Individuen befinden sich deshalb zunächst prinzipiell außerhalb sozialer Systeme wie Wirtschaft, Politik, Recht, Gesundheit und Erziehung; sie müssen dazu erst gemäß jeweils spezifischer Bedingungen Zugang finden: als Arbeitnehmer, Konsument, Wähler, Angeklagter, Patient, Schüler, Biochemie-Professor oder Ausübender jedweder anderen Funktion. Ohne die unablässige, aktive Anstrengung, eine solche Einbeziehung (Inklusion) zu sichern, wäre Exklusion – also Ausschluß – das sozusagen normale Verhältnis der Individuen zur Gesellschaft.

In der Wirtschaft ist das besonders offensichtlich. Die Zugangsregeln zu Märkten schließen schlichtweg diejenigen aus, die über bestimmte Voraussetzungen – etwa Geld- oder Arbeitsvermögen – nicht verfügen. Vergleichbare Prinzipien gelten aber auch für die anderen Teilsysteme.

Migration ist nun eine Reaktion auf Exklusion: Menschen wechseln den Ort – ob im eigenen Land oder über Grenzen hinaus – mit dem Ziel, wieder in soziale Systeme an anderer Stelle eingeschlossen zu werden.


Territoriale Inklusion – die Mitgliedschaft im Staat

Mobilität unter dem Druck oder Sog konkreter Inklusions- und Exklusionsverhältnisse ist zwar ein historisch altes Phänomen; in der modernen Gesellschaft wird sie aber geradezu zur Regel. Der Aufenthaltsort von Individuen – und damit auch von Migranten – ist in der modernen Gesellschaft allerdings vorrangig nur für politische Systeme von Bedeutung. Märkte, Bildungs-, Rechts-, Wissenschafts- oder Gesundheitssysteme werden nur spezifisch in Anspruch genommen; gegenüber dem Verbleib der Individuen sind sie weitgehend indifferent.

Dieser Unterschied hat seinen Grund darin, daß das politische System der Weltgesellschaft in territoriale Staaten segmentiert ist, wohingegen die sozialen Systeme eben vorwiegend funktional differenziert sind. Entsprechend unterscheiden sich die Regeln für Mitgliedschaft: Das Wirtschaftssystem etwa regelt die Teilnahme über Zahlungen, das Rechtssystem über die Unterscheidung von Recht und Unrecht und das Bildungssystem über Intelligenz und Lernleistungen. In allen diesen Fällen ist der Aufenthaltsort der Individuen zweitrangig oder gleichgültig. Dies ist im politischen System anders.

Moderne Staaten haben sich historisch auf den Grundlagen der Souveränität und Territorialität herausgebildet, und ihre Souveränität hat für die Teilnahme von Individuen am politischen System gravierende Konsequenzen: Die Mitgliedschaft ist unmittelbar, das heißt, sie schließt intervenierende Autoritäten zwischen Staat und Individuum aus; sie ist exklusiv, das heißt, sie postuliert die Zugehörigkeit zu grundsätzlich nur einem Staat; und sie ist permanent, das heißt, der Staat kann die Zugehörigkeit nicht auflösen.

Staaten beschreiben damit ihre Bevölkerung als Staatsbürger. Diese bilden in der modernen staatspolitischen Semantik "das Volk", gegenüber dem der souveräne Staat die Legitimität seines politischen Regulierungsanspruchs zunächst als Herrschaft über "sein" Volk, der demokratische Nationalstaat schließlich als Herrschaft "des Volkes über das Volk" ausweist. Als Ausländer gelten all jene Personen, für die das formal festgelegte Mitgliedschaftsverhältnis zum Staat und darüber vermittelt auch zum Volk nicht besteht.

Im 17., 18. und 19. Jahrhundert waren die Freisetzung immer größerer Bevölkerungsteile aus ständischen Bindungen, die dadurch hervorgerufenen Wanderungsbewegungen und der Zusammenbruch der traditionellen familiären und kommunalen Fürsorgesysteme bedeutende Antriebe für die Staatsbildung nach innen und außen. Ursprünglich begründeten Heimat- und Auslieferungsverträge zwischen Einzelstaaten eine Mitgliedschaft als Untertan im politischen System, bis schließlich Staatsangehörigkeit definitiv und exklusiv an die auf einem Staatsgebiet legal residierende Bevölkerung zugeteilt wurde. Weltweite und andauernde Migration ist nun für moderne Staaten insofern besonders problematisch, als sie die historisch etablierte territoriale Zuordnung der Weltbevölkerung in Frage stellt.

Vom National- zum Wohlfahrtsstaat

Sowie sich in den einzelnen Ländern Prinzipien des Wohlfahrtsstaates durchsetzten, mußten gesellschaftseinheitliche Inklusions- und Exklusionsregelungen auf funktionssystem-spezifische umgestellt, nämlich einzelnen neuen Teilsystemen überlassen werden, die niemanden mehr prinzipiell aus-, aber auch nicht einschließen.

Nun war der Staat gezwungen, sich von älteren Vorstellungen zu lösen, daß die Exklusion der Armen aus Arbeitsmärkten und Sozialeinrichtungen von jenen selbst verschuldet sei. So begann man im 19. Jahrhundert, Massenarmut als Folge von Freisetzung aus altüberkommenen Bindungen, von Bevölkerungswachstum, wachsender Marktabhängigkeit der Lebensführung sowie wenig stabilen Arbeitsmärkten und eingeschränkter Mobilität zu verstehen. Die Ausgrenzung Arbeitsloser, Kranker, Invalider und Alter wurde als Kehrseite der nur bedingt individuell zu verantwortenden Inklusionsverhältnisse identifizierbar. Der sich herausbildende Wohlfahrtsstaat nahm sich zunächst der Exklusionsrisiken an und weitete seine Maßnahmen schließlich auf jene des Erziehungs-, Rechts-, Politik- und Gesundheitssystems sowie der Familiensysteme aus. Im 20. Jahrhundert wurde schließlich die Gleichheit aller auch in wohlfahrtsstaatlicher Hinsicht rechtlich verankert.

Wohlfahrtsstaaten moderieren lediglich die Zugangsbedingungen ihrer Teilsysteme; Inklusion ist Sache eben dieser Systeme und der Individuen. Die Verfassung moderner Staaten enthält deshalb auch nur allgemeine Sozialklauseln, aber keine weitergehenden Definitionen, wie die Wohlfahrtsstaatlichkeit im Detail auszulegen sei. So gibt das Grundgesetz der Bundesrepublik mit der Formel des "sozialen Rechtsstaates" (Artikel 28, Absatz 1) nicht mehr als das Ziel vor, der sozialen Ausgrenzung von Individuen entgegenzuwirken und Defizite bei ihrer Einbeziehung auszugleichen.


Migration als Problem für den Wohlfahrtsstaat

In den Funktionssystemen moderner Gesellschaften haben sich inzwischen – zum Teil auf globalem Niveau – universelle Kriterien für den Einbezug von Individuen herausgebildet, auf die nationalstaatliche Zugangsprinzipien wie Unterbrecher und Filter wirken. Regelungen zu Staatsangehörigkeit und Aufenthalt überformen die Inklusionsmechanismen von Funktionssystemen und erzeugen dadurch erst ein Problem der Staaten mit Migration. Die aktuellen Migrationsprozesse stellen mithin, wie schon angemerkt, die historisch etablierte staatliche Einteilung der Weltbevölkerung in Frage.

Die Einwanderungsländer suchen dem dadurch zu begegnen, daß sie sich gegen Migration abschotten oder Einwanderer nur unter festgelegten Bedingungen zu Mitgliedern des politischen Systems machen. Beide Strategien der Steuerung zielen darauf ab, die staatliche Souveränität in der Definition von Staatsbürgerschaft und in Entscheidungen über die Zugehörigkeit zur Staatsbevölkerung zu wahren.

Die Erfolgsaussichten für die erste Strategie – Abschließung – schrumpfen in den europäischen Ländern, insbesondere in der Bundesrepublik. Man orientiert sich daran zwar noch in unterschiedlichem Maße, sucht aber unter dem Druck der Verhältnisse gleichzeitig nach Einwanderungsregelungen, die funktionieren könnten; Leitbilder sind dabei die historisch etablierten, ethnisch oder republikanisch fundierten Ideen der Nationalstaatlichkeit. Die zweite Strategie – Einbürgerung unter bestimmten Bedingungen – wird in Deutschland wegen restriktiver ethnokultureller Ausdeutungen des Begriffs "deutsch" in der Verfassung bisher nur sehr zurückhaltend verfolgt.

Beide Konzepte geraten nun allerdings aus unterschiedlichen Richtungen unter Druck. Mit ethnischen Argumenten läßt sich zum Beispiel dauerhaft residierenden Arbeitsmigranten die Einbürgerung schlecht verweigern, wenn – wie in der alten Bundesrepublik – die Bevölkerung zu einem Drittel aus Zugewanderten besteht. Die Vorstellung einer geschlossenen nationalen Gemeinschaft verliert also faktisch an Plausibilität. Jedoch wird politisch gelegentlich immer noch versucht, sie wieder aufzuwerten, wenn Migranten allein wegen ihrer angeblichen Fremdheit wohlfahrtsstaatliche Leistungen versagt werden sollen.

Indes sind in der international vernetzten Wirtschaft die Teilnehmer an Märkten (auch an Arbeitsmärkten) – und zwar Anbieter wie Nachfrager – immer weniger Angehörige nur eines Staates und befinden sich auch nicht nur auf einem Staatsterritorium. Desgleichen werden die Teilnehmer sozialer Systeme von Staaten besteuert, wohlfahrtsstaatlich versorgt oder ausgebildet, ohne deshalb Staatsangehörige sein zu müssen.

Der Wohlfahrtsstaat orientiert sich aber grundsätzlich am Prinzip des regelmäßigen Aufenthaltes auf dem Staatsterritorium. Mit der wohlfahrtsstaatlichen Ungleichbehandlung von Ausländern ergeben sich nicht allein rechts-, sondern auch wohlfahrtsstaatliche Probleme. Werden Ausnahmen zugelassen und Regelungen für Sondergruppen getroffen, wirkt dies auch dem beschriebenen Ziel der Sozialklausel in unserer Verfassung entgegen. Aktuelle Beispiele dafür sind die Arbeitnehmer mit Werkverträgen und Grenzgänger im Bauwesen, welche die arbeitsrechtlichen Regelungen für ansässige Arbeitnehmer entwerten, und die Bestätigung des Zweitregisters in der Seefahrt durch das Bundesverfassungsgericht, das Schiffseignern erlaubt, ausländischen Besatzungen Billigheuern zu bezahlen, und damit diesen Arbeitsmarkt für deutsche Arbeitnehmer zunehmend verschließt.

Die Globalisierung der Wirtschaft sowie die politische Desintegration von Ländern der Dritten Welt und des ehemaligen Ostblocks entziehen mehr und mehr Menschen die Daseinssicherung. Damit werden die demokratischen Wohlfahrtsstaaten immer attraktiver für Zuwanderer. Migration als Versuch, ökonomisch und auch politisch wieder in eine Gesellschaft eingeschlossen zu werden, hat in Europa eine völlig neue Qualität bekommen: Bis Anfang der siebziger Jahre förderte der Staat noch in erster Linie die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer; dann folgten ihnen Familienangehörige nach, und seit den achtziger Jahren suchen hier Flüchtlinge und Asylanten eine neue Heimat. Unterdes nimmt auch die illegale Migration zu. In die Bundesrepublik wandern zudem deutschstämmige Aussiedler aus dem ehemaligen Ostblock ein, auf der Grundlage regulierter Verfahren.

Wie Migration und die politischen Bestrebungen um eine Harmonisierung im Asyl- und Sozialrecht der Europäischen Union angemessen zu handhaben seien ist Gegenstand aktueller politischer Auseinandersetzungen; sie machen deutlich, daß die gegenwärtigen Wanderungsbewegungen die tradierten Konzepte der Regelung von Staatsbürgerschaft und Wohlfahrt ernsthaft auf die Probe stellen.

Die Zuwanderungsstopps seit Anfang der siebziger Jahre und die zunehmend restriktiveren Visapflichten für immer mehr Länder außerhalb der Europäischen Union bringen den politischen Willen vieler westeuropäischer Staaten zum Ausdruck, weitere Zuwanderung auch mit Rücksicht auf die Integration der bereits ansässigen Migranten zu begrenzen. Unter den neuen globalen Bedingungen werden sie wohl Souveränitätsverluste unter anderem eben durch Migration hinnehmen müssen. Dies sollte aber nicht vorschnell als Anfang vom Ende des Nationalstaates interpretiert werden.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 8 / 1997, Seite 61
© Spektrum der Wissenschaft Verlagsgesellschaft mbH

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