Die hochindustrialisierten Gesellschaften in West- und Nordeuropa, Nordamerika, Japan und Australien haben vieles gemeinsam: Sie sind wohlhabend sowie marktwirtschaftlich, verfassungsstaatlich und demokratisch organisiert; ihre Länder sind Mitglieder des Klubs der "mächtigen Pazifisten", wie David A. Lake, Politikwissenschaftler an der Universität von Kalifornien in San Diego, jene militärisch wohlgerüsteten Staaten genannt hat, die ihre Interessenkonflikte nicht so weit eskalieren lassen, daß sie untereinander Krieg führten.

Dennoch kennzeichnen sie auch große Unterschiede. Manche dieser Staaten sind wirtschaftlich besonders reich, so die USA, andere – wie Griechenland – weniger wohlhabend. Viele sind politisch stabil, manche instabil, notorisch etwa Italien. Einige verkörpern reine Mehrheitsdemokratien, so Großbritannien; hingegen stellten die Verfassungsgeber vor allem in den USA und der Bundesrepublik Deutschland der potentiellen "Tyrannei der Mehrheit" in der Demokratie, vor der auch der französische Staatswissenschaftler, Historiker und Politiker Alexis de Tocqueville (1805 bis 1859) als Vorkämpfer freiheitlicher zivilisierter Gemeinwesen gewarnt hatte, wirksame Barrieren wie Föderalismus, Verfassungsgerichtsbarkeit und eine autonome Zentralbank entgegen.

Bedeutungsgewinn des Staates

Insbesondere aber unterscheiden sich die demokratischen Industrieländer nach der Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt. In manchen legt man Wert auf schlanken Staat und starken Markt, zum Beispiel in Japan, den USA und der Schweiz; in anderen gelten ein starker sozialer Staat mehr und der Marktsektor weniger, vor allem in Nordeuropa.

Diese Arbeitsteilung hat man mit verschiedenen Indikatoren erfaßt. Besonders ergiebig sind drei:

- der Anteil des Staatsverbrauchs (Güter und Dienste des Staates) am Bruttoinlandsprodukt (dem Wert der in einem Jahr in einem Land erzeugten Güter und geleisteten Dienste),

- die Staatsdienerquote, das heißt der Anteil der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an allen Erwerbspersonen, und vor allem

- die Staatsquote, der mit 100 vervielfachte Quotient von gesamten Staatsausgaben und Bruttoinlandsprodukt.

Diese Indikatoren enthüllen bemerkenswert große Unterschiede zwischen den Industrieländern. In Schweden etwa war 1994 jeder dritte Erwerbstätige im öffentlichen Sektor beschäftigt, in Deutschland immerhin fast jeder sechste und in den USA beinahe jeder siebente, aber in Japan nur jeder zwölfte. Das Heer der Staatsdiener ist in allen Demokratien gewachsen, am stärksten in Skandinavien, am schwächsten in den USA, Japan und der Schweiz.

Die Bedeutungsaufwertung des Staates gegenüber dem Markt zeigen auch der Staatsverbrauch und mehr noch die gesamten Staatsausgaben an. Das erhellt vor allem aus dem historischen und internationalen Vergleich der Staatsfinanzen in Friedenszeiten (die Kriegswirtschaft unterliegt stets Sonderbedingungen): Im Jahre 1913, am Vorabend des Ersten Weltkrieges, betrug der Anteil der öffentlichen Ausgaben am Sozialprodukt in den USA nur 8, in Japan 14, in Schweden 11 und in Deutschland – der Pioniernation staatlicher Sozialpolitik – 18 Prozent. Im Jahre 1938, also kurz vor Ausbruch des Zweiten Weltkrieges, lag die Staatsquote in den USA bei 21, in Japan bei 20, in Schweden bei 17 und in Deutschland – wo der an die Macht gelangte Nationalsozialismus für den Krieg rüstete – gar schon bei 42 Prozent. Im Jahre 1994 schließlich war die Staatsquote in den USA bei 33,5 Prozent angelangt, in Japan bei 35,8, in Deutschland bei 49 und in Schweden gar bei fast 69 Prozent (Bild 2).

In allen Demokratien tendierte die Staatsquote in Friedenszeiten nach oben, besonders kräftig wuchs sie in den sechziger und siebziger Jahren und zu Beginn der neunziger Jahre. Ähnliches gilt für die Staatsdienerquote und den Staatsverbrauch. Noch höhere Werte erreichte der Anteil des Staatssektors während des Ersten und des Zweiten Weltkrieges.

Stagnation oder vorübergehende Abnahme der Staatsausgaben sind allerdings nicht ausgeschlossen. Das lehrten die Rückführung der Staatsquote jeweils nach dem Ende des Ersten und des Zweiten Weltkrieges und ihre begrenzte Rückführung in Deutschland, Belgien, den Niederlanden, Frankreich und Großbritannien vor allem von 1983/84 bis 1990. Doch war dies bislang eher Ausnahme als Regel.

Nicht mehr Markt, sondern mehr Staat kennzeichnet demnach die Entwicklung der Arbeitsteilung zwischen beiden in den demokratischen Industriestaaten. Dadurch wurde die Rolle der Politik in Gesellschaft und Wirtschaft beträchtlich aufgewertet (Bild 1) – um den Preis höherer Steuern und Sozialabgaben sowie zunehmender Staatsverschuldung.


Hauptformen der Arbeitsteilung zwischen Staat und Mark

Wachsende Staatsquoten nicht nur in Kriegs-, sondern auch in Friedenszeiten hatten nur wenige Beobachter der Entwicklung moderner Industriegesellschaften vorhergesagt. Zu ihnen gehörte der in Wien, Dorpat, Freiburg und Berlin tätige Volkswirtschaftler und Finanzwissenschaftler Adolph Wagner (1835 bis 1917), Mitbegründer des Vereins für Socialpolitik. Seinem "Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatstätigkeit" unterliegen ihm zufolge der absolute Umfang, aber auch die relative Größenordnung der Staatsaufgaben und des dafür erforderlichen Finanzaufwands im Verhältnis zur gesamten Wirtschaftstätigkeit mit zunehmender Industrialisierung und Urbanisierung. Der "Rechts- und Machtzweck" des Staates werde dadurch mehr und mehr vom "Cultur- und Wohlfahrtszweck" ergänzt, so Wagner, zeitweilig auch als Christlich-Sozialer im Preußischen Abgeordnetenhaus, beifällig.

Kritiker haben angemerkt, daß Wagners Gesetz – eigentlich nur eine Aussage über empirisch zu beobachtende Regelmäßigkeiten – nicht mit den Details der intertemporalen und internationalen Variation der Staatsquote übereinstimme. Das trifft zu. Dennoch hat Wagner hellsichtiger als die meisten seiner Zeitgenossen die zunehmende Bedeutung des Staates in den Industrieländern prognostiziert. Überdies stützen Daten zur langfristigen Entwicklung von Staat und Markt in den westlichen Ländern einen Teil seiner Vorhersage. Das zeigt Bild 3, das einen beachtlichen Zusammenhang zwischen dem Stand wirtschaftlicher Entwicklung und der Höhe der Staatsquote in 20 Industriestaaten aufdeckt. Daß die Staatsquote jedoch selbst in Friedenszeiten die 70-Prozent-Marke überschreiten kann (wie in Schweden 1993) hätte Wagner wohl verblüfft; und erstaunt hätte ihn sicherlich auch der Befund, daß die Demokratien mit der höchstentwickelten Wirtschaft – die USA, Japan und die Schweiz – bislang mit einer niedrigen Staatsquote ausgekommen sind.

Eine genauere Analyse zeigt, daß die Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt in den Demokratien vielfältiger ist als nach Wagners Prognose. Dem trägt man am besten Rechnung durch die Unterscheidung von vier Hauptformen:

- Unverhältnismäßig groß sind die Staatsquoten der alten Demokratien in Nordeuropa relativ zum Stand ihrer wirtschaftlichen Entwicklung. Dort schufen die Regierungen im Verein mit starken sozialdemokratischen Parteien und mächtigen Gewerkschaften den Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus (diesen Begriff prägte der Sozialwissenschaftler Walter Korpi von der Universität Stockholm).

- Davon zu unterscheiden sind die marktorientierten Länder, vor allem die USA, Japan und die Schweiz, abgeschwächt auch Australien sowie seit 1979 Großbritannien, also seit dem Regierungswechsel von der Labour zur Conservative and Unionist Party (gemeinhin oft noch immer Tories genannt). Dies sind ökonomisch hochentwickelte Länder, in denen die Staatsquote geringer ist und nur langsam wächst. Sie verkörpern am ehesten den Typus der Marktwirtschaft mit schlankem Staat.

- Die dritte Variante bilden Länder an der Peripherie Europas, Irland und die neuen Demokratien der siebziger Jahre, also Griechenland, Portugal und Spanien. Obwohl ihr wirtschaftlicher Entwicklungsstand unter dem Durchschnitt der Industrieländer liegt, leisten sie sich eine hohe Staatsquote (Bild 2). Die Staaten dieser Gruppe sind sozusagen die etatistischen armen Vettern unter den Industrieländern, die in ihren öffentlichen Finanzen den reicheren Demokratien auf niedrigerem Niveau wirtschaftlicher Entwicklung nacheifern.

- In einer vierten Ländergruppe hat die Politik bewirkt, daß die Staatsquote mittlerweile bei 50 Prozent liegt, und zwar auf relativ hohem Stand wirtschaftlicher Entwicklung. Zu ihr gehören die Bundesrepublik, Österreich, Frankreich, die Benelux-Staaten und Kanada. Diese Länder sind in der Mitte zwischen der reinen Marktwirtschaft und dem Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus positioniert, repräsentieren mithin die sozialstaatliche Marktwirtschaft oder den "sozialen Kapitalismus" (so der Politikwissenschaftler Hans-Hermann Hartwich, Emeritus der Universität Hamburg).


Der Wandel der Balance von Staat und Markt

Wenn auch – wie gezeigt – in allen Demokratien die Staatsausgaben absolut und relativ zum Sozialprodukt gewachsen sind, so geschah dies doch auf unterschiedlicher Ausgangsbasis und in unterschiedlichem Tempo. Zwischen 1960 und 1994 beispielsweise nahm die Staatsquote am schnellsten im nordischen Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus und in den neuen Demokratien Südeuropas zu, erheblich langsamer in der Bundesrepublik und am geringsten in der Gruppe der Länder des schlanken Staates (Bild 2).

Warum aber wächst überhaupt der Staatssektor in allen Demokratien – auch dort, wo die Mehrheit der Bürger von höheren Steuern und Sozialabgaben wenig hält und ausgabenfreudige Regierungen abwählen kann? Und warum sind die Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt wie auch ihr Wandel von Land zu Land so unterschiedlich?

Darauf gibt der historische und internationale Vergleich der Staatstätigkeit Antworten. Er zeigt, daß eine Ursache der wachsenden Staatsausgaben die Demokratie selbst ist (was nicht ausschließt, daß die Staatsquote unter anderen Regierungsformen noch stärker wächst, wie in den ehemaligen sozialistischen Staaten Mittel- und Osteuropas). Der Vergleich der demokratischen Industriestaaten deckt nämlich einen gesetzesähnlichen Zusammenhang auf: Je älter die Demokratie, desto tendenziell höher die Staatsquote (Bild 4). Vier demokratische Institutionen haben die Nachfrage nach Staatsausgaben vergrößert und die Politik darin bestärkt, diesen Bedarf zu stillen: die Gewährung politischer Rechte für alle Erwachsenen, somit auch für (zuvor von Staatsleistungen weitgehend ausgeschlossene) Arme, sowie der große Einfluß des Parlaments, der Wahlen zu den Volksvertretungen und der politischen Parteien auf die Budgetpolitik.

Doch wirkt die Demokratie nicht nur expansiv auf die Staatsfinanzen, sondern auch dämpfend, zum Beispiel durch strenge Kontrolle von Luxusausgaben der Machthaber, Verweigern der Zustimmung zu Abgabenerhöhungen oder Abwahl von Regierungsparteien, die auf Steuererhöhungen hinwirken. Vor allem aber schuf die Demokratie Staatsgebilde, die gegenüber der eigenen Bevölkerung wie auch international friedfertiger sind, außen- und innenpolitisch "machtvolle Pazifisten" in Lakes Worten. Das erspart Ausgaben, die sonst für ausgedehntes Spitzelwesen, Repression, überdimensionierte Militärapparate und Kriegführung anfielen, den bis dahin teuersten Staatstätigkeiten.

Für das Wachstum der Staatsausgaben sind des weiteren Faktoren wie demographische Größen sowie insbesondere politisch-institutionelle Bedingungen und internationale Einflüsse verantwortlich. Meinen Analysen der Staatsfinanzen von 20 demokratischen Industrieländern im Zeitraum 1960 bis 1994 zufolge hängen die Unterschiede des Niveaus und des Wachstums der Staatsquote vor allem von folgenden Bedingungen ab (Bild 5): Die Staatsquote variiert außer mit dem Stand wirtschaftlicher Entwicklung und dem Alter der Demokratie – wie erwähnt – auch mit dem Anteil der älteren Bevölkerung; wächst er, steigen die Anforderungen an soziale Sicherheit und Gesundheitswesen. Expansiv wirkt außerdem die Arbeitslosigkeit. Hinzu kommen ferner die Löhne der Staatsdiener und das unterdurchschnittliche Produktivitätswachstum des öffentlichen Sektors; beides erfordert – bei Ausrichtung der Lohnpolitik am produktivitätsstärkeren Privatsektor – einen überdurchschnittlich zunehmenden Finanzaufwand für die gleiche Menge öffentlicher Dienste (sogenannte tertiäre Kosten). Schließlich spielt die Mitgliedschaft in der Europäischen Union mit – unter sonst gleichen Bedingungen ist die Staatsquote der EU-Mitglieder höher als die anderer Staaten, unter anderem aufgrund von Diffusionsprozessen, zum Beispiel einer gezielten Harmonisierungspolitik in der EU und der Nachahmung reicher durch ärmere Mitgliedsländer.

Hinreichend verstehen lassen sich die Unterschiede in den Staatsquoten und den verschiedenen Staat-Markt-Beziehungen jedoch nur, wenn man die politisch-institutionellen Bedingungen berücksichtigt. Das hat seinen guten Grund: Der Zähler der Staatsquote – die Höhe der gesamten Staatsausgaben – ist mittel- oder unmittelbares Resultat politischer Entscheidungen, und diese sind geprägt von den institutionellen, ideologischen und machtpolitischen Rahmenbedingungen der Willensbildung und Entscheidungsfindung in öffentlichen Angelegenheiten. Darin liegt auch der letzte Schlüssel zur Beantwortung der Frage, warum die Bevölkerung, ihre entscheidende Mehrheit oder die Stimmführerschaft hier mehr und dort weniger Staat verlangt.

Überdurchschnittlich stark sind Angebot und Nachfrage staatlicher Leistungen und entsprechender öffentlicher Finanzen, wenn die Sozialstaatsparteien – vor allem sozialdemokratische und christdemokratische – allein, in großer Koalition oder in Koalition mit liberalen Parteien regieren. Zwar differieren ihre Sozialstaatsmodelle, doch sind beide Parteien hauptsächlich aufgrund sozialreformerischer Programmatik und wahlpolitischen Kalküls bereit, für Sozialschutz in großem Umfang Ausgaben zu tätigen. Im Unterschied dazu geht von streng marktorientierten konservativen Regierungsparteien, wie Großbritanniens Conservative Party, ein dämpfender Effekt auf die Staatsquote aus. Vermindert wird sie des weiteren durch eine reine Mehrheitsdemokratie mit alleinregierender Partei, wie in Großbritannien und Neuseeland, während Konkordanzdemokratien wie Österreich oder Mischformen, in denen häufig vielgliedrige Koalitionen regieren, oft ausgabensteigernde Kompromisse schließen und somit zur Expansion der Staatsausgaben beitragen.

Besonders interessant ist der Nachweis, daß Barrieren gegen die Mehrheitsherrschaft ebenfalls die Staatsfinanzen zügeln. Zu ihnen gehören mächtige politisch-institutionelle Begrenzungen der Parlamentsmehrheit und der Exekutive wie eine bundesstaatliche Verfassung, eine einflußreiche Kammer der Gliedstaaten wie Deutschlands Bundesrat sowie eine autonome Zentralbank wie die Deutsche Bundesbank und die im Maastrichter Vertrag vorgesehene Europäische Zentralbank. Die ausgabendämpfende Wirkung der gegenmajoritären Institutionen zeigt, daß die Verfassungsväter, die eine potentielle "Tyrannei der Mehrheit" unbedingt verhüten wollten, äußerst wirksame Sperren gegen einen starken Staat errichteten. Besonders hoch sind diese Barrieren in den Vereinigten Staaten, in der Schweiz und auch in der Bundesrepublik – wo allerdings stärkere gegenläufige Effekte wirken als in der Eidgenossenschaft und den USA (Bild 6).

Folglich sind besonders hohe Staatsquoten dort zu erwarten, wo das Niveau wirtschaftlicher Entwicklung und das Alter der Demokratie hoch sind, wo die Gesellschaft altert, die Wirtschaft langfristig nur schwach wächst und hohe Arbeitslosigkeit herrscht, wo ein großes Staatsdienerheer mit hohen tertiären Kosten existiert, EU-Mitgliedschaft gegeben ist, Sozialstaatsparteien regieren und die Barrieren gegen die Mehrheitsherrschaft nur schwach sind. Diesen Bedingungen kommen Schweden, Dänemark, Finnland und Norwegen am nächsten; und das erklärt zu einem beträchtlichen Teil, warum dort der Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus mitsamt seiner übergroßen Staatsquote entstand.

Nur in mittlerem Maße sind diese Bedingungen in Ländern mit sozialstaatlich regulierter Marktwirtschaft wie der Bundesrepublik erfüllt. Deshalb wuchs dort die Staatsquote langsamer als in Nordeuropa, doch schneller als in Ländern des schlanken Staates.

Auch deren Weg paßt zur vorgelegten Erklärung. Regieren konservative Parteien wie die Conservative Party Großbritanniens, die Liberaldemokratische Partei Japans, der Schweizer Freisinn und die amerikanische Republican Party, werden die Staatsfinanzen am kurzen Zügel geführt. Das ebnet den Weg zur Marktwirtschaft mit schlankem Staat.

Schließlich beschreibt das skizzierte Erklärungsmodell stimmig die Entwicklung der Staatsfinanzen der meisten armen Vettern unter den Industriestaaten: Die Staatsquote in Griechenland, Portugal und Spanien ist seit Beginn der Demokratisierung stetig gestiegen.


Kosten und Nutzen wachsender Staatsausgaben

Welchen Zwecken kamen die wachsenden Staatsausgaben zugute? Finanziert wurden damit unter anderem neue Arbeitsplätze im öffentlichen Sektor. Besonders stark nahm deren Zahl in Nordeuropa zu, vor allem im Sozial- und Bildungswesen. Das verbesserte nachhaltig die beruflichen Chancen von Frauen; hingegen ist in der Bundesrepublik ihr Rückstand in der Erwerbsquote noch groß und wird nur langsam vermindert.

Des weiteren diente ein beträchtlicher Teil der wachsenden Staatsausgaben der besseren Ausstattung alter Staatsaufgaben, zum Beispiel des Bildungswesens. Außerdem nahm die öffentliche Hand neue Funktionen wie die Förderung des Umweltschutzes und von Zukunftstechnologien wahr. Überdies verschlingen die Zinsen auf die wachsende Staatsverschuldung allmählich immer mehr von den öffentlichen Etats.

Der größte Teil der wachsenden Staatshaushalte kam jedoch der Sozialpolitik zugute. Die weitaus meisten Mittel werden für Alterssicherung, Gesundheitswesen, Arbeitslosenversicherung, Arbeitsmarktpolitik sowie – in der Bundesrepublik jedoch in unterdurchschnittlichem Maße – Familien- und Bildungspolitik verwandt.

Weitgehend konstant blieb der Anteil für Ordnungsfunktionen, während der Anteil der Militärausgaben in den meisten Demokratien 1950 bis 1990 sogar schrumpfte. Die Friedensdividende, die manche vom Ende des Ost-West-Konflikts erwartet hatten, war zumeist schon vorher ausgeschüttet worden.

Das Wachstum der Staatsquote in den Demokratien spiegelt somit hauptsächlich den Auf- und Ausbau des Sozialstaats vor allem in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wider. Allerdings sind dessen Gestalt und Entwicklungsrichtung nicht uniform, sondern variieren je nach Vorgeschichte der Sozialpolitik, Präferenzen der Wähler und Verteilung politischer Macht.

Besonders großzügig ausgebaut wurde die Sozialpolitik in Skandinavien. Dort schuf sie den – auf umfassende Staatsbürgerversorgung geeichten – egalitären Wohlfahrtsstaat; in Schweden zielte zudem die Arbeitsmarktpolitik bis Ende der achtziger Jahre auf Vollbeschäftigung. Rasch ausgebaut wurde die Sozialpolitik auch in den neuen Demokratien am Mittelmeer, vor allem zur Abfederung des rapiden Strukturwandels der Wirtschaft, aber auch zwecks Patronage und Klientelismus. Knapp hielt man die Sozialpolitik in den Marktwirtschaftsländern, vor allem in den USA und Japan, in den achtziger Jahren auch in Großbritannien. Demgegenüber wurde in den sozialstaatlichen Marktwirtschaftsländern ein starker Sozialversicherungsstaat ausgebaut und um Elemente der Staatsbürgerversorgung sowie der Fürsorge aufgestockt, so in der Bundesrepublik und in Österreich.

Welche Kosten und welche Nutzen hat nun die Funktionserweiterung des Staates in den Demokratien, vor allem der Auf- und Ausbau eines kostspieligen Sozialschutzes? Darüber wird in Politik und Wissenschaft heftig gestritten.

In der Politik trennt dieser Streit vor allem die sozialdemokratischen Parteien und den Arbeitnehmerflügel der christdemokratischen Parteien von den marktorientierten, teils konservativen, teils liberalen Gruppierungen. Letztere favorisieren den Um- beziehungsweise Rückbau des Sozialstaats zum schlanken "Minimalstaat" – den Begriff prägte nicht von ungefähr ein amerikanischer Philosoph, Robert Nozick von der Harvard-Universität in Cambridge (Massachusetts). Die Sozialstaatsanhänger hingegen suchen den Status quo der Sozialpolitik zu erhalten oder fordern gar deren weiteren Ausbau.

In der Wissenschaft lasten der sozialstaatlichen Politik fast alle Kritiker Bürokratisierung und Paternalismus an. Neoliberale Ökonomen beklagen überdies Effizienz- und Effektivitätsmängel der Sozialpolitik; sie gilt ihnen ferner als marktwidriges und freiheitsbeschränkendes fremdes Element in der Gesellschaftsordnung. Radikale Marktwirtschaftler sehen im ausgebauten Sozialstaat gar das moderne Abbild des "Leviathan", als den der englische Philosoph Thomas Hobbes (1588 bis 1679) den autoritären Staat gezeichnet hat, der im Tausch für seine Schutzfunktion die unbedingte Unterwerfung seiner Bürger beansprucht.

Fremdkörperqualität bescheinigen der Sozialpolitik freilich auch Anhänger der Sozialstaatsidee, so schon der Nationalökonom und Religionssoziologe Eduard Heimann (1889 bis 1967) in seinem Werk "Soziale Theorie des Kapitalismus" von 1929 und die skandinavische Schule der Wohlfahrtsstaatsforschung um die Sozialwissenschaftler Korpi und Gøsta Esping-Andersen, der nun in Italien an der Universität Trient tätig ist. Dabei wird Sozialpolitik jedoch nicht als effizienzmindernd und freiheitsbeschränkend gewertet, sondern als Institution, die bei sachgerechter Gestaltung gegen Wechselfälle des Lebens und übergroße Abhängigkeit vom Markt schützen, Gerechtigkeit mehren und gesellschaftliche Konflikte regeln kann und dadurch verläßliche Grundlagen wirtschaftlichen Handelns schafft.

Die genauere Analyse zeigt allerdings, daß die Kosten-Nutzen-Bilanz der Sozialpolitik vielschichtiger ist, als Kritiker und Befürworter herausstellen. Die Sozialpolitik hat sowohl destabilisierende als auch stabilisierende Effekte in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Insoweit ist ein ausgebauter Sozialstaat beides: Problemlöser und Problemerzeuger.

Eines seiner Probleme ist die Spannung zwischen Sozialschutz und ehrgeizigen gesamtwirtschaftlichen Zielen wie hohem Wirtschaftswachstum und hohem Beschäftigungsstand. Sehr hohe Sozialabgaben fördern die Abwanderung von Kapital und Arbeit in die Schattenwirtschaft, in der weder Steuern noch Sozialabgaben gezahlt werden, sowie Investitionen in Forschung und Entwicklung, Produktion und Dienstleistungen an günstigeren Standorten im Ausland.

Namentlich die Verteuerung des Wirtschaftsfaktors Arbeit durch hohe Sozialabgaben der Arbeitnehmer und ihrer Arbeitgeber ist der Beschäftigung abträglich. Das ist ein besonders schwieriger Umstand der deutschen Sozialpolitik und der anderer Länder, in denen beitragsfinanzierte Sozialversicherungen statt steuerfinanzierter Sozialpolitik vorherrschen, wie in den Benelux-Staaten und Frankreich. Vor allem bei scharfem Wettbewerb mit Anbietern, die ohne diesen Standortnachteil wirtschaften, trägt die Verteuerung der Arbeit durch Sozialabgaben dazu bei, daß die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätze im jeweiligen Marktsektor nur langsam wächst, nicht selten aber stagniert oder abnimmt. Die resultierende Beschäftigungslücke kann zwar grundsätzlich durch arbeitsmarkt- und sozialpolitische Maßnahmen bekämpft werden, etwa durch Umschulung, Verteilung der Arbeit auf mehr Hände als zuvor, Schaffung von Arbeitsplätzen im öffentlichen Sektor oder Frühverrentung. Allerdings stößt diese Politik alsbald auf Finanzierungsgrenzen. Deshalb bleibt die Beschäftigungslücke in den meisten Fällen groß, sofern sie nicht heimlich in der Schattenwirtschaft geschlossen wird.

Überdies kann eine Sozialpolitik, die nach mehr Gerechtigkeit strebt, kontraproduktiv sein. So lehrt der internationale Vergleich, daß Arbeitslosenversicherungen mit hohem Lohnersatzniveau in den achtziger Jahren zu überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit beitrugen. Allerdings ist dies zu verrechnen mit gegenläufigen Effekten der aktiven, auf bessere Anpassung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage gerichteten Arbeitsmarktpolitik. Diese verringert die Arbeitslosenquote.

Unbestreitbar existieren Spannungen zwischen Sozialschutz einerseits und Wirtschaftswachstum bei hohem Beschäftigungsstand andererseits. Die vergleichende Forschung legt dafür folgende (noch weiter zu prüfende) Hypothese nahe: Diese Spannungen sind tendenziell stärker, je größer der Anteil der Sozialausgaben am Sozialprodukt im Vergleich mit dem der wichtigsten Handelspartner ist, je mehr die Finanzierung der Sozialpolitik den Wirtschaftsfaktor Arbeit direkt belastet, je höher der Anteil dieser Abgaben am Sozialprodukt ist und je großzügiger die Lohnersatzleistungen im Vergleich zum Nettoarbeitsentgelt der Versicherten sind.

Allerdings haben die Sozial- und Wirtschaftsgeschichte und der Vergleich der demokratischen Industrieländer auch einen beträchtlichen wirtschaftlichen Wert der Sozialpolitik nachgewiesen; das stützt eine These, die der zuletzt an der Georgetown-Universität in der amerikanischen Bundeshauptstadt Washington tätige Soziologe und Nationalökonom Goetz Briefs (1889 bis 1974) in den dreißiger Jahren entwickelt hat. So übersehen die meisten Kritiker des Sozialstaats, daß eine schwache Sozialpolitik (oder das Fehlen von Sozialschutz wie in Zeiten des Frühkapitalismus) extrem hohe Kosten verursacht. Zu ihnen tragen hohe Ungewißheit, Planungsunsicherheit und überdurchschnittlich hohe Transaktionskosten des wirtschaftlichen Handelns bei sowie auch ein Mangel an Anreizen zur Produktivitätssteigerung.

Überdies sind außer rein ökonomischen Wirkungen die gesellschaftlichen und politischen Effekte der Sozialpolitik zu bedenken, die wiederum – wie der Industrieländer-Vergleich zeigt – auch der Wirtschaft indirekt nutzen: Sie machen Transaktionskosten besser kalkulierbar und entlasten die Arbeitswelt von Konflikten über Art und Höhe von Sozialeinkommen. Analysen der langfristigen Trends von Streiks und Aussperrung erweisen: In Ländern mit ausgebauter Sozialpolitik und wohlgeordneter Arbeitsverfassung sind Auseinandersetzungen über die Beschäftigungsbedingungen seltener als dort, wo die Sozialpolitik schwach ist; in diesen Ländern sind die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern eher konfrontativ und meist die Firmen Stätte des Kampfes um Sozialleistungen. Wird darum in der Regel nicht in den Betrieben gerungen, sondern in Parlament und Regierung, ist das für die Privatwirtschaft auch ein Standortvorteil.

Mehr noch – generell wird ein System ausgebauter Sicherungen gegen Einkommensausfälle infolge von Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit und Alter von einem Großteil der Wähler als verteidigungswürdige Schutzinstitution und als Wesensbestandteil des gerechten Lohnes geschätzt. Dies ist ein Pfeiler der politischen und gesellschaftlichen Stabilität der Demokratien. Ferner verhindert ein starkes soziales Netz den Umschlag wirtschaftlicher in politische Krisen und deren Rückwirkungen auf die Ökonomie. Alles in allem ist also der wirtschaftliche Wert der Sozialpolitik erheblich größer, als es die meisten Kritiken seiner Kosten und Mißstände nahelegen.


Resümee

Der Vergleich der demokratischen Industrieländer zeigt folglich: Einerseits haben die Aufwertung des Staates gegenüber dem Markt und der Ausbau der Sozialpolitik erhebliche Kosten verursacht und stehen in Spannung mit ehrgeizigen wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Zielen. Andererseits wurde damit erheblicher wirtschaftlicher, sozialer und politischer Nutzen erbracht, mit dem die Kosten zu verrechnen sind. Auch lehren Wirtschaftsgeschichte und Industrieländer-Vergleich, daß eine schwache Sozialpolitik äußerst riskant sein kann; der Untergang der Weimarer Republik 1933 im Gefolge der Weltwirtschaftskrise ist das für Deutschland markanteste Beispiel. Wie hingegen eine starke Sozialpolitik schwierige Transformationsprozesse erleichtern kann, erwies sich am politisch bemerkenswert stabilen Übergang der neuen deutschen Bundesländer zur Marktwirtschaft seit 1990.

Die Spannungen zwischen Sozialschutz, wirtschaftlicher Effizienz, Gerechtigkeit und politischer Stabilität ergeben sich nicht einfach in der historischen Entwicklung, sondern sind gestaltbar. Eine Herausforderung für die künftige vergleichende Forschung ist, die Bedingungen zu ermitteln, unter denen diese Spannungen demokratieverträglich austariert werden oder schwere Funktionsstörungen verursachen. Die Zwischenergebnisse des Vergleichs der Demokratien legen die These nahe, daß die verschiedenen Typen der Industriestaaten dabei charakteristische Stärken und Schwächen haben.

Die Stärke des Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus ist es, politische Stabilität, beträchtliche soziale Sicherheit und beachtliche Verteilungsgerechtigkeit gewährleisten zu können. Seine Hauptschwäche ist die tendenzielle Überlastung privater Wirtschaftstätigkeit.

Im Unterschied dazu wird in den Ländern mit schlankem Staat vorrangig die private Wirtschaftstätigkeit gepflegt. Das fördert in der Regel die Beschäftigung, wie die als job machine apostrophierte Schaffung von Arbeitsplätzen in den USA und Japans Arbeitsmarkt der siebziger und achtziger Jahre zeigen. Allerdings liegt in den USA ein beträchtlicher Teil der öffentlichen Infrastruktur sowie der arbeits- und sozialrechtlichen Sicherung im argen, und gleiches gilt für Japan. Auch zählt zu den Risiken des schlanken Staates, daß er ohne sonstige Kompensation nicht leistet, was ein starker Sozialstaat bewirkt: Anreiz zu arbeitssparendem technischem Fortschritt und zur Prävention schwerer und dauerhafter Armut.

Demgegenüber sind die Länder der sozialstaatlich regulierten Marktwirtschaft durch hohen Sozialschutz, politische Stabilität und hohe Arbeitsproduktivität gekennzeichnet. Allerdings wird dort die Betonung des Sozialschutzes häufig mit defizitärer Zukunftsvorsorge erkauft, wie der deutsche Fall lehrt: Das Bildungswesen – vor allem das Hochschulwesen – ist unterfinanziert, Forschung und Entwicklung sind im internationalen Vergleich nur mittelmäßig ausgestattet, und nicht selten wirkt das Zusammenspiel von starken bürokratischen, rechtlichen und sozialen Institutionen als Innovationsbremse. In weltwirtschaftlich widrigen Zeiten tritt eine weitere Schwäche der sozialstaatlichen Marktwirtschaft zutage: die Beschäftigungslücke. Durch sie gerät der Staat des sozialen Kapitalismus selbst in eine prekäre Lage – die Kluft zwischen seinen wachsenden Aufgaben und den zurückbleibenden Einnahmen wird größer.

Literaturhinweise

- Öffentliche Finanzen in der Demokratie. Von Charles B. Blankart. 2. Auflage, Franz Vahlen, München 1994.

– Politics, Institutions, and Welfare Spending in Industrialized Democracies, 1960 – 1982. Von Alexander M. Hicks und Duane H. Swank in: American Political Science Review, Jahrgang 86, Seiten 658 bis 674, 1992.

– Staatsausgaben in Westeuropa. Von Jürgen Kohl. Campus, Frankfurt am Main und New York 1985.

– Sozialpolitik. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich. Von Manfred G. Schmidt. Leske + Budrich, Opladen 1988.

– When Parties Matter. Von Manfred G. Schmidt in: European Journal of Political Research, Jahrgang 30, 1996/97 (im Erscheinen).


Aus: Spektrum der Wissenschaft 11 / 1996, Seite 36
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