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Wirtschaftliche Aspekte des Kohlendioxid-Problems

Seit Beginn der industriellen Revolution wurde weltweit mehr und mehr von dem Treibhausgas CO2 freigesetzt. Mittlerweile droht sich dadurch das globale Klima zu verändern. Wie volkswirtschaftliche Szenarien belegen, sind die Kosten eines Übergangs zu wesentlich verringerten Emissionen durchaus vertretbar – politischen Willen vorausgesetzt.

Kaum ein Beispiel scheint auf den ersten Blick den Gegensatz von Wirtschaftswachstum und Umweltschutz besser zu illustrieren als das Kohlendioxid-Problem. Hauptquelle der anthropogenen Emissionen ist die Gewinnung von Energie aus fossilen Energieträgern. Rauchende Schlote waren seinerzeit geradezu das Wahrzeichen der industriellen Revolution; sie standen für dynamische ökonomische Entwicklung und immerzu verbesserte Güterversorgung. Auch heute noch kommen die Volkswirtschaften nicht ohne die umfangreiche – in den weniger entwickelten Regionen der Welt sogar noch stark zunehmende – Nutzung nichterneuerbarer Energie aus. Andererseits sprechen starke Indizien dafür, daß weiterhin gesteigerte Emissionen über den Treibhauseffekt – die Fähigkeit atmosphärischer Spurengase, Wärme zurückzuhalten – eine globale Klimaänderung mit möglicherweise katastrophalen Folgen bewirken (siehe „Veränderungen der Atmosphäre“ von Thomas E. Graedel und Paul J. Crutzen und „Veränderungen des Klimas“ von Stephen H. Schneider, Spektrum der Wissenschaft, November 1989, Seiten 58 und 70, sowie „Die große Klima-Debatte“ von Robert M. White, Spektrum der Wissenschaft, September 1990, Seite 72). Darum hat die Weltkonferenz „The Changing Atmosphere“, die im Juni 1988 in Toronto (Kanada) stattfand, der Menschheit das Ziel gesetzt, die Emissionen bis zum Jahre 2005 um 20 Prozent ihres Werts von 1988 zu verringern; bis Mitte des nächsten Jahrhunderts sollen sogar mindestens 50 Prozent dieses Betrags vermieden werden.

Ein neuartiges Problem

Die meisten Umweltschäden – zum Beispiel die Grundwasserverschmutzung durch Dioxine aus Mülldeponien und durch Überdüngung der landwirtschaftlichen Böden – waren nicht erwartet worden, und darum mußte man auf bereits entstandene Schwierigkeiten reagieren (siehe auch „Das Mengenproblem der Abfallwirtschaft“ von Malte Faber, Gunter Stephan und Peter Michaelis, Spektrum der Wissenschaft, Juni 1990, Seite 46). Man ergriff dabei meist sogenannte End-of-the-pipe-Maßnahmen (wörtlich: am Ende des Abflußrohrs). So wird etwa das verschmutzte Grundwasser geklärt oder verdünnt, damit es Trinkwasser-Qualität erreicht. Hingegen sind beim Problem die Folgen einer globalen Erwärmung – wie Überflutungen niedrig gelegener Landstriche und die Versalzung von Flußmündungen – noch nicht eingetreten, lassen sich aber mit großer Sicherheit voraussagen. Die Stärke dieser Effekte wird durch die heutigen und künftigen Emissionen bei der Energieerzeugung mit fossilen Energieträgern bestimmt. Darum sind vorbeugende Gegenmaßnahmen möglich. Andererseits kennt man keine End-of-the-pipe-Technik, um das in der Atmosphäre schon übermäßig vorhandene Kohlendioxid zu verringern (Bild 1). Die wirtschaftlichen Aspekte des Problems lassen sich relativ einfach untersuchen, denn der Mensch verursachtEmissionen größtenteils durch Verbrennung fossiler Energieträger – also Kohle (Stein- und Braunkohle), Öl und Gas. Über deren Verbrauch in den industrialisierten Ländern gibt es seit langem ausführliche Statistiken. Auch ist die langfristige Wirkung der Emissionen auf die atmosphärische Konzentration einigermaßen abschätzbar. (Hingegen läßt sich beispielsweise viel schwieriger vorhersagen, wie Sickerwasser aus Abfalldeponien sich auf die Qualität des Grundwassers auswirkt.) Das anthropogene ist nicht nur ein Umwelt-, sondern auch ein eminentes Rohstoffproblem, denn Kohle, Öl und Gas sind die Hauptquellen unserer Energieversorgung. Da Alternativen zur nichtfossilen Energieerzeugung in vergleichbarem Maßstab erst längerfristig verfügbar sein werden, vermag man die -Emissionen nicht in kurzer Zeit global zu beenden, wie es gegenwärtig etwa bei den Fluorchlorkohlenwasserstoffen (FCKWs) versucht wird.

Industrialisierung und anthropogenes CO2

Ein Vergleich der bisherigen Trends in unterschiedlichen Wirtschaftsregionen der Erde unterstreicht den engen Zusammenhang von -Ausstoß und ökonomischem Entwicklungsstand. Von 1950 bis 1973 nahmen diese Emissionen in der Welt viel schneller zu als allein in Westeuropa und in den USA. Im Gefolge des ersten Ölpreisschocks von 1973 flachte der Anstieg in den USA ab, während die Emissionen sich in der EG bis etwa 1985 sogar verringerten. Der globale Trend war jedoch – abgesehen von einem kurzen Einbruch in den frühen achtziger Jahren – ungebrochen (Bild 2). Zugleich hat das Verhältnis der -Emissionen zum Bruttosozialprodukt – ein Indikator für die Umweltbelastung durch Verbrennen fossiler Energieträger, insbesondere Kohle – seit den fünfziger Jahren weltweit abgenommen. Dabei ist dieser Wert in den USA und der EG wesentlich stärker gesunken als in der Welt insgesamt (Bild 3). Betrachtet man schließlich, wie sich seit 1950 die Emissionen auf die verschiedenen Regionen der Welt verteilt haben, so zeigt sich: Die Anteile von USA und Westeuropa sinken, die der Entwicklungsländer nehmen zu (Bild 4). Der Grund ist die zunehmende Industrialisierung in der Dritten Welt. Dieser Trend wird sich wahrscheinlich längere Zeit fortsetzen. Für die Entwicklung der globalen Emissionen ist somit – außer der absoluten Höhe des Bruttosozialprodukts – das Verhältnis der Emissionen zum Bruttosozialprodukt ausschlaggebend. Auf dieses Verhältnis wirken mehrere Faktoren ein. Erstens geben die fossilen Energieträger beim Verbrennen unterschiedlich viel ab. Erzeugt man eine Steinkohleeinheit (SKE; die beim Verbrennen einer Tonne Steinkohle freiwerdende Energie) mit Kohle, so entstehen 2,20 Tonnen , bei Öl 1,82 und bei Gas 1,35 Tonnen. Substitution von Kohle durch Öl und noch besser durch Gas senkt somit die Emissionen. Diesen Zusammenhang nennen wir den Brennstoff-Mix. Zweitens benötigen die Sektoren der Volkswirtschaft unterschiedlich viel Energie, um Güter desselben Werts zu produzieren. So ist die Herstellung einer Tonne Zement sehr energieaufwendig; hingegen kommt der Bank- und Versicherungssektor mit wenig Energie aus, um Dienstleistungen im Wert von einer Tonne Zement bereitzustellen. Zudem setzen die Industriesektoren unterschiedliche fossile Energieträger ein. So nutzt die Zementindustrie vor allem Kohle, die Glasindustrie fast nur Öl und Gas – ein Grund, warum erstere mehr erzeugt. Hier handelt es sich um den sogenannten sektoralen Einfluß. Drittens variiert die Energieeffizienz erheblich: Aufgrund besserer Verfahren läßt sich die gleiche Menge eines Produkts mit weniger Energie herstellen. Zum Beispiel würden die -Emissionen in Deutschland schon um 28 Prozent sinken, wenn man anstelle der gerade gängigen Produktionsverfahren (der „allgemein anerkannten Regeln der Technik“) überall die fortschrittlichsten und mit Erfolg erprobten Methoden (den „Stand der Technik“) anwenden würde. Viertens verschiebt sich im Laufe der Zeit das Gewicht einzelner Sektoren einer Volkswirtschaft – vor allem der sich wandelnden Nachfrage wegen. So hat in der Bundesrepublik die Bedeutung der Landwirtschaft abgenommen, die von Chemie und Automobilindustrie ist gewachsen. Auch diese Gewichtsverschiebung verändert über den sektoralen Einfluß den Ausstoß. Schließlich entwickelt sich der Bedarf an Energie bei den Haushalten anders als in der Industrie. Auch dort hängt die Höhe der Emissionen wiederum vom Brennstoff-Mix, dem sektoralen Einfluß – für Heizung und Personenverkehr wird viel Energie benötigt, für Kommunikation wenig – und von der Energieeffizienz ab. Um die wichtigsten Einflußgrößen quantitativ zu erfassen, definieren wir drei volkswirtschaftliche Variablen: Erstens bilden wir das Verhältnis C/E der gesamten Emissionen C zum Verbrauch fossiler Energieträger E. Bleiben das Bruttosozialprodukt und das Verhältnis Energie/Bruttosozialprodukt konstant, dann bedeutet eine Verringerung von C/E, daß zum Beispiel weniger Kohle und mehr Gas eingesetzt wird. Mit dieser Variablen haben wir folglich ein Maß für die Zusammensetzung der fossilen Energieträger, das heißt den Brennstoff-Mix. Zweitens betrachten wir das Verhältnis E/Y des Energieverbrauchs E zum Bruttosozialprodukt Y. Bleiben C/E und Y konstant, so bedeutet eine Verringerung von E/Y, daß die Energienutzung effizienter geworden ist oder daß die Volkswirtschaft sich zu weniger energieintensiven Sektoren bewegt, also beispielsweise weniger Zement und mehr Bankdienstleistungen produziert (sektoraler Einfluß). Somit bildet die Variable E/Y ein Maß für die Energieeffizienz einer Volkswirtschaft. Drittens spielt selbstverständlich das Bruttosozialprodukt Y der Volkswirtschaft eine Rolle. Je höher es (bei gleichem C/E und E/Y) ist, desto höher ist dieEmission. Welchen Einfluß haben nun diese drei gesamtwirtschaftlichen Variablen – der Brennstoff-Mix C/E, die Energieeffizienz E/Y und das Bruttosozialprodukt Y – auf die CO2-Emissionen? Wie sich zeigen läßt, kann man die zeitliche Veränderungsrate der Emissionen DC/C als Summe der Veränderungsraten dieser drei Variablen approximieren: DC/C = D(C/E)/(C/E) + + D(E/Y)/(E/Y) + DY/Y Mittels dieser Zerlegung vermögen wir zu erklären, welchen Einfluß jede dieser drei Variablen in der Vergangenheit auf die Entwicklung der Emissionen gehabt hat. Überdies lassen sich aus den Trends dieser drei Komponenten die jährlichen Veränderungsraten der Emissionen schätzen, und damit können wir Aussagen über die künftige Entwicklung der Gesamtemissionen machen. Angewandt auf die unterschiedlichen Veränderungsraten für die Welt, die Vereinigten Staaten und Westeuropa ergibt sich: Während die globalen Emissionen durch zunehmende Industrialisierung weiter wachsen (sektoraler Einfluß), haben die der USA sich stabilisiert, und in der EG fallen sie sogar; dies läßt sich auf geringere Wachstumsraten der Bruttosozialprodukte und auf zunehmende Energieeffizienz zurückführen.

Deutschland und Großbritannien im Vergleich

Wir haben zwei wichtige Volkswirtschaften der Europäischen Gemeinschaft genauer untersucht: Deutschland (alte Bundesländer) und Großbritannien (England, Schottland, Wales und Nordirland). In unserer Studie unterteilten wir die Wirtschaften jedes der beiden Länder in 47 jeweils vergleichbare Sektoren. Für jeden dieser Sektoren können wir die beschriebene Zerlegung in die drei Einflußgrößen vornehmen. Die Verflechtungen der Sektoren haben wir mit Hilfe der Input-Output-Analyse beschrieben (siehe „Input-Output-Analyse“ von Reiner Stäglin sowie „Technologie-Wahl und Ökonomie“ von Wassily Leontief, Spektrum der Wissenschaft, Mai 1985, Seite 44, und August 1985, Seite 32). Schließlich haben wir die Änderungen der Produktionsstruktur analysiert und daraus Zukunftsszenarien entwickelt. Die Gesamtemissionen der beiden Volkswirtschaften zeigen in der betrachteten Zeitspanne zuerst steigende Tendenz (Bild 5). Während jedoch die britischen Emissionen ihren Höchststand schon 1972 erreichten, war das bei den deutschen erst 1980 der Fall. Daß die Trendumkehr jeweils zur Zeit eines Ölpreisschocks eintrat, kommt gewiß nicht von ungefähr: Die steigenden Energiepreise waren ein starker Anreiz, die Energieeffizienz zu verbessern, und dadurch sanken die Emissionen. Wie die kumulativen Verbrauchskurven von Kohle, Öl und Gas belegen, hat in beiden Ländern eine langfristige Substitution von Kohle durch Öl und Gas stattgefunden (Bild 6). Unterschiede werden jedoch deutlich, wenn man Haushalte und Industrie separat betrachtet: In Deutschland hat der Anteil der Haushalte an den Emissionen wesentlich stärker zugenommen als in Großbritannien (Bild 7). Gemeinsam ist beiden Staaten, daß die Emissionen der Industrie seit ein bis zwei Jahrzehnten sinken, während die der Haushalte noch leicht steigen. Ein differenzierteres Panorama der bisherigen Entwicklung ergibt sich, wenn man die Gesamtemissionen C in die Faktoren Brennstoff-Mix (C/E), Energieeffizienz (E/Y) und Bruttosozialprodukt (Y) zerlegt. In den fünfziger Jahren lag das Wachstum der Emissionen bei 4 Prozent pro Jahr in Deutschland und 1,5 Prozent in Großbritannien; in Deutschland sank es bis 1976 auf null Prozent, in Großbritannien bis 1971. Von da an war die jährliche Veränderungsrate negativ: etwa –1,5 Prozent in Deutschland und –1 Prozent in Großbritannien (Bild 8). Für diese Trendumkehr war im wesentlichen die langfristige Substitution von Kohle durch Öl und Gas sowie eine verbesserte Energieeffizienz verantwortlich. Dadurch ist in beiden Ländern die Entkoppelung von Bruttosozialprodukt und Energieverbrauch gelungen. Dies ist auf drei Effekte zurückzuführen: auf die Veränderung des Brennstoff-Mixes zugunsten weniger intensiver fossiler Brennstoffe, den Anstieg der Energieeffizienz sowie eine Verschiebung vom produzierenden zum Dienstleistungsgewerbe, das weniger Energie benötigt. Während die Emissionen von Industrie- und Dienstleistungssektoren zeitlich ähnlich verlaufen wie die der Gesamtwirtschaft, zeigen die der Haushalte einen deutlich anderen Verlauf (Bild 9). Bei den deutschen Haushalten beginnt die Veränderungsrate auf sehr hohem Niveau – bei 12 Prozent pro Jahr – und fällt 1976 auf null. In Großbritannien ist die Rate fast über die gesamte Zeit – bis auf eine kurze Periode Mitte der sechziger Jahre – positiv; ab 1977 ist sie ungefähr gleich null. Bemerkenswert ist vor allem, daß am Ende des Betrachtungszeitraums in beiden Ländern die Veränderungsrate praktisch gleich null ist. Dies läßt sich jeweils durch den balancierenden Effekt von steigendem Bruttosozialprodukt Y und besserer Energieeffizienz (sinkendem E/Y) erklären. Aus der Analyse der bisherigen Entwicklung ergeben sich drei Folgerungen: Erstens hat man in der Industrie Deutschlands und Großbritanniens immer weniger intensive Brennstoffe eingesetzt, das heißt, Kohle wurde durch Öl und Gas substituiert; dies trifft jedoch für die deutschen Haushalte nicht in selbem Maße zu. Zweitens ist in beiden Ländern die Energieeffizienz – sowohl in der Industrie als auch bei den Haushalten – gestiegen: Pro Einheit des Bruttosozialproduktes wird immer weniger Energie eingesetzt. Und drittens fand eine sektorale Verschiebung vom emissionsreich produzierenden Gewerbe zu weniger intensiven Sektoren des Dienstleistungsgewerbes statt. Infolge aller drei Komponenten der Entwicklung sank die gesamte Emission, obwohl das Bruttosozialprodukt zunahm. Nachdem wir die Entwicklung der Emissionen bis 1988 dargestellt haben und wissen, wie Brennstoff-Mix, Energieeffizienz und Sozialprodukt darauf einwirken, können wir nun fragen, wie es damit weitergehen soll. In Politik und Wirtschaft gibt es einerseits Tendenzen, die Emissionen nicht durch zusätzliche politische Maßnahmen zu beeinflussen; dabei vertraut man auf die Selbststeuerung der Wirtschaft und hofft, sie werde von sich aus eine Emissionsminderung herbeiführen. Ganz im Gegensatz dazu steht die Tendenz, Reduktionsziele vorzugeben, ohne den wirtschaftlichen und politischen Handlungsspielraum zu berücksichtigen.

Künftige Trends

Wir haben in detaillierten Input-Output-Szenarios untersucht, ob unter plausiblen Annahmen das in Toronto gesetzte Ziel – eine 20prozentige Reduktion des Emissionsniveaus von 1988 bis zum Jahre 2005 – erreichbar ist. Da wir bereits 1993 schreiben, ändern wir aus Gründen der Realisierbarkeit dieses Ziel folgendermaßen ab: Wir betrachten eine jährliche Reduktion von 1,3 Prozent über einen Zeitraum von 20 Jahren. Auf diese Formulierung des Toronto-Zieles beziehen sich unsere Schlußfolgerungen. Unter plausiblen Annahmen verstehen wir, daß die in diesem Szenario dargestellten Entwicklungen zwar keineswegs von selbst und reibungslos ablaufen werden, aber dennoch politisch und wirtschaftlich machbar sind. Die Annahmen im Szenario entsprechen zwar größtenteils den historischen Trends der drei Einflußgrößen und des Strukturwandels; doch einige – insbesondere die Annahmen über den Transportsektor – weichen vom bisherigen Trend ab, da wir nicht unterstellen können, daß er sich noch lange aufrechterhalten ließe. Insofern muß die Umwelt- und Wirtschaftspolitik, nachdem sie sich für ein bestimmtes Szenario entschieden hat, Maßnahmen ergreifen, damit die darin angegebenen Trends auch tatsächlich realisiert werden. Für wichtige Parameter in der deutschen wie auch in der britischen Volkswirtschaft haben wir Entwicklungen vorgezeichnet, die uns plausibel scheinen und mit den verfügbaren Daten, mit ingenieurwissenschaftlichen Informationen und der bisherigen Entwicklung kompatibel sind. In Bild 10 links sind die angenommenen Wachstumsraten für einige Sektoren zusammengefaßt. Die Raten der dort nicht aufgeführten Sektoren haben wir jeweils gleich groß gewählt – und zwar so, daß das gesamte jährliche Wachstum der beiden Volkswirtschaften 2 Prozent beträgt. Als Ergebnis liefert das Modell für die beiden untersuchten Länder einen quantitativen Zusammenhang zwischen bestimmten wirtschafts- und umweltpolitischen Maßnahmen und den daraus resultierenden Änderungen der gesamten Emissionen. Daraus ergeben sich für die beiden Staaten mit Blick auf das Toronto-Ziel mehrere Schlußfolgerungen (siehe die entsprechenden Zeilennummern in Bild 10 rechts): 1. Gehen wir von dem in Bild 10 links angegebenen Strukturwandel aus (mit einem Gesamtwachstum der Wirtschaft von 2 Prozent), dann steigen die Emissionen in beiden Staaten um mehr als 1 Prozent pro Jahr. 2. Durch zweiprozentige Verbesserung der Energieeffizienz in allen Industriesektoren – bei zunächst unveränderter Wirtschaftsstruktur sowie konstantem Bruttosozialprodukt und Brennstoff-Mix – sinken die Emissionen in beiden Staaten jährlich um rund 1,3 Prozent. 3. Beides zusammengenommen – also verbesserte Energieeffizienz bei gleichzeitig geänderter Wirtschaftsstruktur – ergibt nur in der Bundesrepublik mit rund 0,3 Prozent eine nennenswerte Emissionsminderung; bei den britischen Emissionen hingegen heben der zweiprozentige Effizienzfortschritt und das zweiprozentige Wachstum des Sozialprodukts einander praktisch auf. 4. Verbessert man beim direkten Verbrauch der Haushalte die Energieeffizienz um 2 Prozent, so gehen die Emissionen in beiden Ländern um rund 0,6 Prozent zurück. 5. Alle bisher aufgezählten Maßnahmen zusammen ergeben Emissionsminderungen von 0,87 Prozent in der Bundesrepublik und 0,63 Prozent in Großbritannien. Dies genügt noch nicht, um das Toronto-Ziel zu erreichen; dazu wären jährlich 1,3 Prozent nötig. 6. Deshalb sehen wir eine Substitution von fossilen durch nichtfossile Energieträger vor: Die Nutzung von Wasserkraft, Wind und Solarenergie nimmt demnach derart zu, daß der Einsatz fossiler Energieträger um 0,5 Prozent im Jahr zurückgeht. Damit sinken die industriell verursachten Emissionen in beiden Staaten um etwa 0,35 und die endnachfragebedingten um rund 0,15 Prozent. 7. Dies alles zusammen ergibt jährliche Reduktionsraten von 1,36 Prozent für die Bundesrepublik und 1,13 Prozent für Großbritannien. Damit ließe sich das Toronto-Ziel für die Bundesrepublik tatsächlich erreichen. 8. In einem ergänzenden Szenario haben wir untersucht, ob man die Vorgabe von Toronto auch bei einem Ausstieg aus der Kernenergie einzuhalten vermöchte. Dabei unterstellen wir einen langsamen Ersatzprozeß, so daß die Emissionen durch den verstärkten Einsatz fossiler Energieträger jährlich nicht über 1 Megatonne ( Tonnen) steigen. Diese Politik verursacht dann in beiden Staaten ein jährliches Wachstum der Emissionen um 0,2 Prozent. 9. Faßt man die Ergebnisse dieser Simulationen – einschließlich eines allmählichen Ausstiegs aus der Kernenergie – zusammen, so zeigt sich: Die Bundesrepublik Deutschland (alte Bundesländer) vermag das Toronto-Ziel nach wie vor knapp zu erreichen, während Großbritannien es unter den getroffenen Annahmen knapp verfehlt. Zusätzliche Simulationsrechnungen auf der Basis unseres Szenarios erweisen, daß die maximalen Emissionsminderungen eine Zunahme der Beschäftigung um mehr als 2 Prozent nach sich ziehen. Dieser Effekt wäre angesichts der jahrzehntelangen hohen Arbeitslosigkeit in beiden Ländern äußerst erwünscht. Insgesamt ergibt sich, daß das Toronto-Ziel bereits unter Annahmen relativ schwachen Wandels – abgesehen vom Nullwachstum des Transportsektors – nahezu eingehalten werden kann. Dabei scheint die Bundesrepublik (alte Bundesländer) gegenüber Großbritannien im Vorteil zu sein. Wenn wir die Folgen der deutschen Vereinigung berücksichtigen, kann sich dieses Bild ändern: Einerseits wird in den neuen Bundesländern mehr Braunkohle eingesetzt, andererseits werden viele Betriebe geschlossen, die ineffizient Energie genutzt haben. Alles in allem ist das Ergebnis dennoch ermutigend. Durch gezielte Anstrengungen, Energie einzusparen und erneuerbare Energiequellen zu verwenden, können beide Industriestaaten selbst bei allmählichem Verzicht auf Kernenergie dem Toronto-Ziel sehr nahe kommen. Dieses Ergebnis ist einerseits überraschend, denn in der Bundesrepublik überwiegt Skepsis bei der Debatte, ob wesentliche Reduktionspotentiale überhaupt vorhanden seien (vergleiche den Schwerpunkt „Auto und Umwelt“, Spektrum der Wissenschaft, April 1993, Seite 92). Andererseits zeigt die frühere Entwicklung Deutschlands und Großbritanniens, wie flexibel beide Volkswirtschaften auf veränderte Bedingungen zu reagieren vermögen. Bei der Interpretation des Szenarios ist zu beachten, daß es Hinweise auf den Handlungsspielraum gibt, über den diese Volkswirtschaften verfügen. Maßnahmen innerhalb dieses Spielraumes erscheinen uns prinzipiell nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch durchsetzbar; denn bei den Änderungen der Produktionsstruktur und des Konsumverhaltens, die das Szenario voraussetzt, würden der gegenwärtige Wohlstand und sein Wachstum in beiden Ländern im wesentlichen erhalten bleiben. Allerdings ist die politische Durchsetzung nicht einfach. Diese Schwierigkeit kann man nicht unmittelbar aus den Szenarien erschließen. Denn sie zeigen nicht die Übergangsprobleme auf, die bei der Verwirklichung umweltpolitischer Vorgaben unvermeidlich auftreten.

Langfristige Strategien

Die Verstärkung des Treibhauseffekts ist ein globales Problem; somit hat eine Reduktion der Emissionen auf lokaler und nationaler Ebene nur geringe Wirkung auf die Kohlendioxidkonzentration in der Atmosphäre. Die Situation hat obendrein Züge des sogenannten Gefangenen-Dilemmas: Wer bei sich den Abgas-Ausstoß senkt, trägt die Kosten allein, aber die anderen können als Trittbrettfahrer die Vorteile nutzen. Darum liegt die Frage nahe: Was nützt es, wenn die Bundesrepublik und Großbritannien einschneidende Maßnahmen ergreifen? Beim Versuch einer Antwort wollen wir folgendes zu bedenken geben: – In der Vergangenheit waren die Industriestaaten für 75 Prozent der Emissionen verantwortlich; das heißt, sie haben in großem Umfang die Fähigkeit der Erde genutzt, Kohlendioxid zu absorbieren. Darum sind, schon aus Gründen der Gerechtigkeit und Fairness, nun sie gefordert, mit der Emissionsminderung zu beginnen. – Die Industrienationen haben die höchsten Einkommen. Wie wir wissen, gehört Umweltqualität zu den Gütern, nach denen die Menschen erst verlangen, wenn elementare Bedürfnisse befriedigt sind. Deshalb ist nicht zu erwarten, daß alle Länder gleichzeitig mit der Reduktion der Emissionen beginnen werden. – Außer über höhere Einkommen verfügen die Industrienationen zudem auch über das nötige Wissen, sparende oder -freie Techniken zu entwickeln und einzusetzen. Zudem haben sie die Erfahrungen und die Infrastruktur, die erforderlichen Gesetze zu verabschieden und ihre Einhaltung zu kontrollieren. – Letztlich müssen diejenigen, die mit der Reduktion beginnen, zwar zunächst hohe Kosten tragen, handeln sich damit aber längerfristig große Vorteile ein. Denn sie nehmen notwendige Anpassungen bereits früher vor und können die dafür entwickelten Techniken dann erfolgreich exportieren. Insbesondere die sektorale Analyse der letzten drei Jahrzehnte hat gezeigt, wie unterschiedlich die einzelnen Sektoren zur gesamten Entwicklung der Emissionen beitragen. Erst die Kenntnis der quantitativen Einflüsse von Brennstoff-Mix, Energieeffizienz und sektoraler Gewichtung auf die Emissionen ermöglicht eine wirksame Umweltpolitik. Nur so vermag man diejenigen Sektoren zu ermitteln, deren Beitrag zu den Emissionen groß ist, die Einflußgrößen zu bestimmen, auf die das jeweils zurückzuführen ist, und spezifische umweltpolitische Maßnahmen zu entwickeln.

Ordnungspolitik und Marktwirtschaft

Solche Maßnahmen können ordnungsrechtlich oder marktwirtschaftlich orientiert sein. Im ersten Fall arbeitet man mit Ge- und Verboten: Durch Vorschriften und Anweisungen wird versucht, das wirtschaftliche Verhalten direkt zu lenken. Diese Praxis läßt sich auf die gesamte Wirtschaft, die Haushalte, die Industrie oder auf einzelne Sektoren anwenden. Hingegen wird bei marktwirtschaftlichen Maßnahmen das wirtschaftliche Verhalten indirekt durch Anreize beeinflußt. Dabei muß etwa der Emittent pro Schadstoff-Einheit eine bestimmte Abgabe oder Steuer entrichten. Ein weiteres marktwirtschaftliches Instrument sind Lizenzen oder Zertifikate, mit denen der Staat den Emittenten das Recht zuteilt, Schadstoffe in einer vorher festgelegten Höhe freizusetzen. Solche Lizenzen können auch auf einem entsprechenden Markt gehandelt werden. Für den Emittenten stellt sich somit immer wieder die Frage, ob er seine Zertifikate behält und weiter in der zulässigen Höhe Emissionen verursacht oder ob er diese reduziert und sich dafür Investitionsmittel beschafft, indem er die nicht mehr benötigten Zertifikate verkauft. Ähnlich wie bei der Abgabe tritt also auch bei Zertifikaten ein ökonomisches Entscheidungskalkül an die Stelle rechtlicher Vorschriften. Dadurch werden die unterschiedlichen Möglichkeiten der Betriebe, ihre Emissionen zu reduzieren, explizit berücksichtigt, insbesondere die sektoral und von Unternehmen zu Unternehmen unterschiedlichen Kostenstrukturen bei der Emissionsvermeidung. Die marktwirtschaftlichen Instrumente garantieren, daß – im Vergleich zu einer für alle Emittenten gleichen ordnungsrechtlichen Regelung – das umweltpolitische Ziel kostengünstiger erreicht wird. In der praktischen Umweltpolitik empfiehlt sich allerdings häufig eine Kombination von Ordnungsrecht und ökonomischem Instrumentarium. Dies gilt vor allem dann, wenn von einem Abfall- oder Schadstoff akute Gefahren für Mensch und Umwelt ausgehen. Hier wirkt das Ordnungsrecht wie eine Notbremse und stellt sicher, daß bestimmte Grenzwerte regional nicht überschritten werden. Dies trifft jedoch auf unseren Fall nicht zu. Für eine weitgehende Reduktion von Emissionen scheidet das Ordnungsrecht aus; es würde nämlich letztlich eine Bewirtschaftung der fossilen Energieträger bedeuten. Das würfe erhebliche Probleme auf, wie die Kohlepolitik der Bundesrepublik in der Vergangenheit gezeigt hat; außerdem gibt es zu viele kleine Quellen von Kohlendioxid, so daß der administrative Aufwand unvertretbar hoch wäre. Deshalb muß man, um zu deutlichen Emissionsreduktionen zu kommen, marktwirtschaftliche Instrumente einsetzen. Dies hat außer geringeren Kosten weitere Vorteile. So würde eine Abgabe erhebliche Steuereinnahmen bringen; dafür könnte der Fiskus andere Steuern senken, etwa die Einkommenssteuer. Solchen Einnahmen kommt vielleicht noch eine weitere Bedeutung zu: Zur Lösung des Problems einer globalen Klimaänderung wird eine weltweite Konvention angestrebt. Um alle Staaten zu bewegen, ihr beizutreten, und um zu gewährleisten, daß die vereinbarten Reduktionsziele auch umgesetzt werden, sind möglicherweise Kompensationszahlungen nötig, insbesondere an Entwicklungsländer; die Verhandlungsstrategie der Bundesregierung enthält dieses Element. Damit soll an die Erfahrungen mit dem Protokoll von Montreal zum Schutz der Ozonschicht vom Jahre 1987 angeknüpft werden – man will nicht nur Grenzwerte vereinbaren, sondern auch einen Fonds einrichten, aus dem entsprechende Anpassungen vor allem in Entwicklungsländern zu finanzieren sind. Oft wird gegen die Abgabenlösung eingewendet, sie sei ökologisch zu wenig effizient. Denn um mit der Abgabe das angestrebte Reduktionsziel tatsächlich zu erreichen, muß der richtige Steuersatz ermittelt werden, und dafür fehlen dringend nötige Informationen. Deshalb bevorzugen einzelne Ökonomen die Zertifikat-Lösung, weil man das ökologische Ziel durch die Menge der ausgegebenen Zertifikate exakt vorgeben kann. Aus unserer Sicht ist diese Kritik an der Abgabe jedoch von untergeordneter Bedeutung. Um dies zu begründen, wollen wir fünf allgemeine Kriterien für umweltpolitische Instrumente formulieren: 1. Die Umweltpolitik sollte ökonomisch effizient sein, das heißt ihr Ziel mit minimalen volkswirtschaftlichen Kosten erreichen. Außerdem sollte sie die Entwicklung neuartiger sparender Techniken begünstigen. 2. Die umweltpolitischen Maßnahmen sollten so flexibel sein, daß sie sich neuen Erkenntnissen leicht anpassen lassen. 3. Große Einkommens- und Vermögensumverteilungen sollten möglichst vermieden werden, um den Widerstand gegen die Maßnahmen so gering wie möglich zu halten. 4. Da das ökonomische System komplex ist, braucht es Zeit, sich an geänderte Rahmenbedingungen anzupassen. Um große Friktionen zu vermeiden, sollten neue Gesetze nicht rasch verabschiedet, sondern langfristig angekündigt werden und schrittweise in Kraft treten. 5. Man sollte umweltpolitische Instrumente nutzen, mit denen bereits in einem Land Erfahrungen gesammelt worden sind. Dann kennen die Wirtschaftssubjekte nämlich bereits die Wirkungsweise dieser Instrumente, und die Administration verfügt über das Wissen und die Institutionen, die zur Kontrolle der Gesetze und Verordnungen nötig sind. Diesen fünf Prinzipien zufolge steht nicht im Vordergrund, das umweltpolitische Ziel mit dem rein theoretisch besten Instrumentarium zu erreichen. Die Auseinandersetzung über die Wahl des Instruments ist zwar wichtig; doch beim Beobachter entsteht häufig der Eindruck, daß in den zahlreichen Debatten und Abhandlungen über geeignete Maßnahmen das eigentliche Ziel, nämlich die Reduktion der Emissionen, in den Hintergrund tritt. Die entscheidende Frage ist vielmehr, ob wir den politischen Willen aufbringen, die notwendigen Änderungen in unserer Ökonomie vorzunehmen. Da wir künftige Entwicklungen grundsätzlich kaum exakt prognostizieren können, kommt es darauf an, den Wirtschaftssubjekten die richtigen Signale zu geben. Das bedeutet in unserem Falle die Verteuerung des Verbrauchs von fossilen Energieträgern. Ob dies durch eine Abgabe, eine Primärenergiesteuer oder handelbare Emissionslizenzen erfolgt, ist ebenso zweitrangig wie die Frage nach dem richtigen Steuersatz. Wie etwa die Erfahrungen mit dem Abwasserabgabengesetz in der Bundesrepublik zeigen, gingen die Anpassungen der Industrie und der Konsumenten an diese Vorgabe trotz großer theoretischer Mängel (zu niedriger Abgabesatz, zu viele Verrechnungsmöglichkeiten der Abgabenlast, keine Berücksichtigung von Indirekt-Einleitern und so fort) weit über das ursprünglich Erwartete hinaus. Abschließend ist anzumerken, daß sich die umweltpolitische Diskussion über die Verstärkung des atmosphärischen Treibhauseffekts in erster Linie auf die Emissionen konzentriert. Doch aus den Ergebnissen der Klimaforschung wissen wir, daß viele weitere vom Menschen freigesetzte Spurengase zu einer globalen Klimaänderung beitragen können – zum Beispiel Methan, Distickstoffoxid, FCKWs und troposphärisches Ozon; dabei ist das Treibhauspotential eines Moleküls dieser Spurengase sogar erheblich größer als das von Kohlendioxid. Eine aus ökonomischer Sicht effiziente Klimapolitik muß sich somit an allen Spurengasen orientieren. Da das Vermeiden jeweils einer Einheit dieser Verbindungen unterschiedlich teuer ist, kommt ein Mix bei ihrer Reduktion volkswirtschaftlich billiger als bloßes Senken von Emissionen.

Erreichbarkeit des Toronto-Ziels

Unsere Studie hat gezeigt, wie einzelne Volkswirtschaften durch strukturellen Wandel den anthropogenen Kohlendioxid-Ausstoß substantiell zu senken vermögen. Entscheidend dabei ist, daß dieser Wandel durch geeignete umwelt- und wirtschaftspolitische Maßnahmen unterstützt wird. Wir konnten feststellen, daß sich dafür günstigerweise drei Tendenzen nutzen lassen: – Übergang von der Kohle zu den weniger intensiven Energieträgern Öl und (vor allem) Gas, – Verbesserung der Energieeffizienz, insbesondere in der Produktion und (in geringerem Ausmaß) bei Haushalten, – Übergang von der intensiven Schwerindustrie zu weniger intensiven Produktionssektoren sowie zu Dienstleistungen. Diese schon vorhandenen Trends könnte man durch relativ leicht einführbare umweltpolitische Maßnahmen verstärken. Zum Beispiel haben zahlreiche Studien gezeigt, daß Steuern emissionsmindernde Produktionstechniken und ein entsprechend verändertes Verhalten der Haushalte nach sich ziehen würden. Vor allem glauben wir, daß die reichen Industrienationen ihre Verantwortung erkennen und akzeptieren müssen; denn sie tragen hauptsächlich zur Gefahr einer Destabilisierung des Klimas bei und übernutzen mit ihren Emissionen die globale Atmosphäre seit langem. Darum sollten gerade sie damit beginnen, gemeinsame Umweltpolitiken zu entwickeln, um ihren Ausstoß substantiell zu reduzieren. Ob wir das Toronto-Ziel erreichen, ist eine Frage unseres Willens. Ist er in der Gesellschaft vorhanden, dann – so zeigen unsere Szenarien – verfügt unsere Ökonomie über genügend Flexibilität, um zu einem schonenderen Umgang mit der irdischen Lufthülle überzugehen. Dazu brauchen wir eine Umweltpolitik, die sich an langfristigen Zielen orientiert. So könnte die Wirtschaft rechtzeitig richtungsweisende Signale bekommen und die notwendigen Anpassungen mit möglichst wenig Friktionen vornehmen. Die volkswirtschaftlichen Kosten des Übergangs sind wesentlich geringer, als allgemein angenommen wird.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 7 / 1993, Seite 30
© Spektrum der Wissenschaft Verlagsgesellschaft mbH

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