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Subventionen: Warum immer noch Milliarden in die Fossilen fließen

Fossile Energie - und damit der Klimawandel - wird Jahr für Jahr mit Abermilliarden subventioniert. Das ist anerkanntermaßen schädlich, doch die meisten Regierungen drücken sich.
Überdachte Kohleförderung in Qinhuangdao in der chinesischen Provinz Hebei

Subventionen für fossile Brennstoffe sind eine der größten finanziellen Hürden beim Umstieg auf erneuerbare Energien. Jahr für Jahr geben die Regierungen der Welt geschätzt eine halbe Billion US-Dollar aus, um den Preis für fossile Brennstoffe künstlich niedrig zu halten. Das ist mehr als dreimal so viel, wie an Subventionen in erneuerbare Energien gesteckt wird. All das, obwohl die Politik bereits mehrfach – auch im Rahmen von G7- und G20-Treffen – zugesagt hatte, dieser Art der Unterstützung ein Ende zu bereiten.

»Ich denke, alle sind sich im Grunde einig: Es muss etwas gegen Subventionen für fossile Brennstoffe getan werden«, sagt Harro van Asselt, Spezialist für Klimarecht und -politik an der Universität von Ostfinnland in Joensuu. »Aber die Diskrepanz zwischen Rhetorik und Realität fängt langsam an weh zu tun. Es zeigt sich immer mehr, wie schwierig es ist, die Vorsätze in die Tat umzusetzen.«

Vom 31. Oktober bis zum 12. November 2021 findet in Glasgow das 26. Treffen der Mitgliedsstaaten der Klimarahmenkonvention von Rio (Conference of the Parties, COP) statt. Verfolgen Sie unsere aktuelle Berichterstattung im Liveblog und lesen Sie mehr rund um Klimawandel und Klimaschutz auf unserer Themenseite.

Ein Wandel ist möglich: Immerhin 53 Länder haben ihre Subventionen für fossile Brennstoffe zwischen 2015 und 2020 reformiert, wie die Genfer Forschungsgruppe Global Subsidies Initiative (GSI) berichtet. Sogar US-Präsident Joe Biden hat sich als bislang letzter hochrangiger Politiker zur Abschaffung der Finanzhilfen bekannt. Getan werden muss aber noch weit mehr. »In den kommenden Jahren werden alle Regierungen die Subventionen für fossile Brennstoffe abschaffen müssen«, schreibt die Internationale Energieagentur (IEA) in einem aktuellen Bericht aus dem Jahr 2021. Darin skizziert sie eine »Roadmap« zum Erreichen von Netto-Null-Emissionen bis 2050.

Wie werden fossile Brennstoffe subventioniert?

Vereinfacht gesagt treten Subventionen für fossile Brennstoffe in zweierlei Gestalt auf. Zum einen sind da die so genannten Produktionssubventionen. Das sind Steuererleichterungen oder direkte Zahlungen, die Öl-, Gas- oder Kohleförderung günstiger machen. »In westlichen Staaten sind Produktionssubventionen weit verbreitet«, sagt Bronwen Tucker, Analystin bei Oil Change International im kanadischen Edmonton. Die gemeinnützige Forschungsorganisation hat ihren Hauptsitz in Washington, D.C. und setzt sich dafür ein, die wahren Kosten der fossilen Brennstoffe aufzudecken. Produktionssubventionen, sagt Tucker, würden auch häufig dafür sorgen, dass sich eine Infrastruktur für fossile Energieträger dauerhaft etabliert – Ölpipelines und Gasfelder sind typische Beispiele.

Neben den Produktionssubventionen gibt es die Verbrauchssubventionen. Diese Staatshilfen senken Brennstoffpreise für den Endverbraucher, indem sie beispielsweise den Preis an der Tankstelle unter den Marktpreis senken. Verbrauchssubventionen findet man in Ländern mit niedrigem Einkommen häufiger – in einigen Staaten helfen sie Menschen, saubere Energie zum Kochen zu kriegen. »In anderen Regionen wie im Nahen Osten werden Verbrauchssubventionen auch als direkte Hilfen für Bürger eingesetzt«, sagt Michael Taylor, Energieanalyst aus Bonn, der bei der Internationalen Agentur für erneuerbare Energien (IRENA) mit Sitz in Abu Dhabi arbeitet.

Die IEA und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) schätzen, dass jene 52 Industrie- und Schwellenländer, die zusammengenommen für rund 90 Prozent des weltweiten Verbrauchs fossiler Brennstoffe verantwortlich sind, von 2017 bis 2019 Subventionen im Wert von durchschnittlich 555 Milliarden US-Dollar pro Jahr gewährt haben. Dieser Betrag sank danach auf Grund des geringeren Energiebedarfs und sinkender Brennstoffpreise während der Covid-19-Pandemie auf 345 Milliarden US-Dollar im Jahr 2020.

Nicht alle Organisationen ermitteln die Höhe solcher Subventionen nach den gleichen Maßstäben. Das International Institute for Sustainable Development (IISD) verwendet beispielsweise den umfassenderen Begriff der »Unterstützung« und subsumiert darunter sämtliche finanziellen Hilfen, die aus öffentlicher Hand gewährt werden. Neben eigentlichen Subventionen sind das vor allem Zahlungen an Staatsunternehmen. In einem im November 2020 veröffentlichten Bericht schätzt die gemeinnützige Organisation aus Winnipeg in Kanada, dass allein die G20-Staaten zwischen 2017 und 2019 durchschnittlich 584 Milliarden Dollar pro Jahr für verschiedene Formen dieser Unterstützung ausgegeben haben. Das ist deutlich mehr als in der OECD-IEA-Analyse. Die größten Förderer sind demnach China, Russland, Saudi-Arabien und Indien.

Einigen Fachleuten ist auch das noch zu eng gefasst. Für sie sind versteckte Kosten fossiler Brennstoffe – also zum Beispiel ihre Auswirkungen auf die Luftqualität oder ihr Einfluss auf den Klimawandel – ebenfalls eine Art von Subvention. Denn die Verschmutzer müssen bislang nicht für die dadurch verursachten Schäden zahlen. Rechnet man solche »externen Kosten« mit ein, wie es der Internationale Währungsfonds Ende September 2021 getan hat, kommt man zum Beispiel auf ein Gesamtsubventionsvolumen für fossile Brennstoffe von rund 5,9 Billionen Dollar allein im Jahr 2020. Das sind fast sieben Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts.

Externe Kosten können beispielsweise die Grundlage für eine CO2-Bepreisung liefern. Wie nützlich und aussagekräftig sie für die Debatte um Subventionszahlungen sind, ist umstritten: »Der durch fossile Brennstoffe verursachte Schaden ist massiv, aber ich würde ihn nicht als Subvention bezeichnen«, sagt etwa Johannes Urpelainen, Experte für Energiepolitik an der Johns Hopkins School of Advanced International Studies in Washington, D.C.

»Kein Handlungsbedarf« dank schwammiger Selbstverpflichtungen

Unklare Definitionen wirken sich noch anderer Stelle aus. Die G7- und G20-Länder haben sich zum Beispiel dazu verpflichtet, »ineffiziente Subventionen für fossile Brennstoffe« abzuschaffen. Sie führen aber nirgendwo aus, was das ganz konkret bedeutet soll. »Das ist eine sehr schwammige Verpflichtung«, sagt Ludovic Subran, Chefökonom der Allianz Versicherungsgruppe, die im Mai einen Bericht über die Abschaffung von Subventionen veröffentlicht hat.

Die britische Regierung zum Beispiel sieht keinen Handlungsbedarf, und das, obwohl sie vom IISD zu den schlimmsten Subventionsgebern aller OECD-Mitgliedsstaaten gezählt wird. Die Fachleute des Think Tanks rechnen vor, dass das Vereinigte Königreich fossile Brennstoffe im Zeitraum von 2017 bis 2019 im Durchschnitt mit 16 Milliarden Dollar pro Jahr gefördert hat – indirekt über einen Verzicht auf Steuereinnahmen aus der Nutzung fossiler Brennstoffe und direkt durch Finanzierung der einheimischen Öl- und Gasindustrie. Zu einem ähnlichen Urteil wie das IISD kommt auch ein Bericht der Europäischen Kommission von 2019.

»Sie streiten einfach ab, dass es bei ihnen ineffiziente Subventionen für fossile Brennstoffe gibt«, sagt Angela Picciariello, leitende Forschungsbeauftragte für Klima und Nachhaltigkeit am Overseas Development Institute in London. »Das macht es schwer, mit ihnen überhaupt nur zu diskutieren.« (Auf eine Anfrage von »Nature« hat die britische Regierung nicht reagiert.) Im Jahr 2020 hat Großbritannien jedoch angekündigt, seine Unterstützung für fossile Energien im Ausland beenden zu wollen, und dies auch noch einmal auf der UN-Klimakonferenz in Glasgow bekräftigt.

Jedes Land zitiert eigene Gründe für die Subventionierung fossiler Brennstoffe. Oft sind sie eng mit der vorherrschenden Industriepolitik verwoben. Insgesamt scheint es drei Haupthindernisse für die Abschaffung von Produktionssubventionen zu geben, erklärt Energiepolitik-Fachmann Johannes Urpelainen. Erstens seien Unternehmen, die fossile Brennstoffe herstellen, mächtige politische Akteure. Zweitens gebe es berechtigte Sorgen über den Verlust von Arbeitsplätzen in Regionen, die nur wenige alternative Beschäftigungsangebote haben. Drittens sei man besorgt, steigende Energiepreise könnten das Wirtschaftswachstum bremsen oder die Inflation steigern.

Unüberwindbar sind diese Hindernisse nicht, wie einige Länder bereits vorgemacht haben. Nach Angaben der GSI haben etwa die Philippinen, Indonesien, Ghana und Marokko Geldtransfers und soziale Unterstützung wie Bildungsfonds und Krankenversicherungen für arme Familien eingeführt, um den Wegfall von Subventionen zu kompensieren. Wichtig sei in jedem Fall ein Plan für den Strukturwandel: Ehemalige Beschäftigte in der fossilen Energiewirtschaft müssten eine andere Beschäftigung finden können, darauf weist Allianz-Ökonom Subran hin.

Wenigstens kleine Schritte in die richtige Richtung machen

Gegen die Unentschlossenheit in der Politik helfen niedrigschwellige Maßnahmen: Man könne etwa die Förderung weiterlaufen lassen, aber von Schritten in Richtung erneuerbare Energieerzeugung abhängig machen, sagt er. Staatliche Unternehmen, die die fossile Energiewirtschaft unterstützen, könnten auch erneuerbare Energien in ihr Portfolio mit aufnehmen, fügt Picciariello hinzu. Als Beispiel nennt sie Ørsted, das dänische Staatsunternehmen, das sich von einem Unternehmen für fossile Brennstoffe zu einem der weltweit größten Produzenten erneuerbarer Energien gemausert hat.

Zeiten niedriger Ölpreise eignen sich im Allgemeinen gut für die Abschaffung von Verbrauchssubventionen, da man so die Endkundenpreise stabil halten kann. Nach Angaben des IISD hat Indien – ein Ölimporteur – durch eine Subventionsreform die finanzielle Unterstützung von Öl und Gas zwischen 2014 und 2019 erheblich reduziert, möglich wurde das auch dank niedriger Ölpreise. Allerdings hat Indien gleichzeitig seine Investitionen in die fossile Industrie mittels indischer Staatsfirmen und öffentlicher Banken ausgebaut, was aus Sicht des IISD einer Form von Subvention gleichkommt.

In Saudi-Arabien sind Öl und Strom für die Verbraucher so günstig wie sonst fast nirgends auf der Welt – finanziert wird das aus dem saudischen Staatshaushalt. Nun habe das Land die niedrigen Ölpreise genutzt, um seine Subventionen schrittweise zurückzufahren, sagt Glada Lahn, und so »bedeutende Fortschritte« bei den Brennstoffpreisen gemacht, sagt die Expertin für Umwelt und Energieressourcen am Chatham House Policy Institute in London. Mit Bargeldhilfen will der Golfstaat die Zusatzbelastungen für einkommensschwache Familien abfedern. Allerdings sind die Kraftstoffpreise inzwischen wieder gedeckelt, um die pandemiegeschwächte Wirtschaft anzukurbeln.

»Klimapolitische Maßnahmen dürfen nicht die schwächsten Bevölkerungsgruppen treffen«, sagt Tucker. Ecuador beispielsweise ließ 2019 seine Benzinsteuern in die Höhe schnellen. Das hatte landesweite Proteste zur Folge, woraufhin die Regierung wieder Subventionen einführte. Indien bot seiner Landbevölkerung kostenlose Gasflaschen zum Kochen an, um Subventionskürzungen für Flüssiggas (LPG) zu kompensieren. »Doch das reichte nicht«, sagt Vibhuti Garg, leitender Energiespezialist beim IISD in Neu-Delhi. Die Menschen griffen wieder zu Holz und anderem Brennmaterial, was früher oder später die CO2-Bilanz verschlechtern dürfte.

Die GSI nennt Ägypten als Beispiel für gelungenen Subventionsabbau. Laut einem Bericht der Weltbank gab das Land im Jahr 2013 rund 7 Prozent seines BIP für die Subventionierung fossiler Brennstoffe aus, mehr als für Gesundheit und Bildung zusammen. Im Haushalt 2016 bis 2017 wurde die Finanzierung auf 2,7 Prozent gesenkt. Währenddessen trat die Regierung mit den Bürgerinnen und Bürgern intensiv in Austausch und steckte das gesparte Geld in Gesundheit und Bildung. Kritiker bemängelten allerdings geringe Unterstützung für arme Haushalte.

Wie würde sich der Abbau von Subventionen auf den Klimawandel auswirken?

Kürzt man Subventionen, sinkt oft auch der Treibhausgasausstoss. Das hat das IISD für 32 Staaten einmal durchgerechnet. Seinem Bericht vom Juli 2021 ist zu entnehmen: Würden diese 32 Länder ihre Verbrauchssubventionen abschaffen, sänken ihre Emissionen bis 2025 um durchschnittlich sechs Prozent. Dazu passt ein Bericht der Vereinten Nationen von 2018: Ohne Subventionen für fossile Brennstoffe, heißt es darin, würden die weltweiten Emissionen zwischen 2020 und 2030 um ein Prozent bis elf Prozent abnehmen. Die größten Auswirkungen wären laut dem Bericht im Nahen Osten und in Nordafrika zu verzeichnen. Kombiniert man den Subventionsrückbau mit Förderung für die Erneuerbaren, fällt die Wirkung sogar noch größer aus.

Ein Bericht von IRENA für das Jahr 2020 beziffert die Subventionen im Energiesektor auf 634 Milliarden Dollar. Rund 70 Prozent davon sind laut dem Dokument in fossile Brennstoffe geflossen, 20 Prozent in die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, 6 Prozent in Biokraftstoffe und etwas mehr als 3 Prozent in die Kernenergie. Von einem »krassen Ungleichgewicht« spricht der Bonner IRENA-Analyst Taylor, der den Bericht verfasst hat. Das genaue Zahlenverhältnis schwankt von Jahr zu Jahr, da Subventionen für fossile Brennstoffe wesentlich vom Ölpreis abhängen.

Der IRENA-Bericht entwirft ein Szenario, wie sich die globalen Energiesubventionen bis 2050 verändern müssten, um den weltweiten Temperaturanstieg auf unter 2 Grad zu begrenzen. Einerseits müssten Subventionen für fossile Brennstoffe sowie für die reine Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zurückgefahren werden. Unterdessen steigt der Anteil der Gelder, die in einen Umstieg auf erneuerbare Energien in Verkehr und Gebäudenutzung fließen (Heizung, Klimaanlagen, Kochen) sowie in Energiesparmaßnahmen. Ein Teil der Subventionen für fossile Brennstoffe müsste erhalten bleiben, wobei fast der gesamte Betrag dann für die Kohlenstoffabscheidung und -speicherung in industriellen Prozessen vorgesehen wäre, etwa in der Zement- und Stahlproduktion.

Wie stehen die Chancen für eine schnelle Reform?

Im Januar erließ US-Präsident Joe Biden eine Verordnung, in der er alle US-Bundesbehörden anwies, derartige Subventionen unter ihrer direkten Kontrolle zu kürzen. Um die meisten Steuervergünstigungen und finanzielle Anreize für die US-amerikanische Öl- und Gasindustrie zurückzunehmen, bräuchte es allerdings die Zustimmung des Kongresses.

Der russische Präsident Wladimir Putin hat erklärt, sein Land wolle bis 2060 CO2-neutral werden. Russland sei aber nach wie vor wirtschaftlich stark von fossilen Brennstoffen abhängig und plane aktuell sogar die Erschließung neuer Öl- und Gasfelder, sagt Vasily Yablokov, Leiter des Bereichs Klima und Energie bei der russischen Niederlassung der Umweltschutzorganisation Greenpeace in St. Petersburg: »Subventionen zu streichen wäre ein Schock, auch für die Verbraucher.«

Gleichzeitig warnen Klimaschützer davor, dass sich neue Subventionsarten für fossile Brennstoffe einschleichen und zwar im Namen der Emissionsreduzierung. Tucker etwa sieht Finanzhilfen für »blauen« Wasserstoff kritisch – ein Verfahren, bei dem Wasserstoff aus fossilen Brennstoffen hergestellt und das als Nebenprodukt entstehende Kohlendioxid aufgefangen und gespeichert wird. Erst im August trat der Vorsitzende eines führenden britischen Verbands der Wasserstoffindustrie unter Protest zurück, weil die Verbandsmitglieder aus seiner Sicht »nicht nachhaltige« Projekte verfolgten, um an milliardenschwere öffentliche Fördertöpfe zu gelangen.

Am Rand der G20- und G7-Gipfel arbeiten Gruppen kleiner Länder an einem Konsens für eine Subventionsreform. Eine von Costa Rica, Fidschi, Island, Neuseeland und Norwegen 2019 ins Leben gerufene Initiative für Handel und Klimawandel zielt darauf ab, ein mitgliedergestütztes Abkommen zu schließen. Es verpflichtet die Staaten dazu, Subventionen für fossile Brennstoffe auslaufen lassen und Hindernisse für den Handel mit Umweltgütern und -dienstleistungen zu beseitigen. Die beteiligten Staaten sind zwar nicht die größten Subventionsgeber, aber der Vorstoß könnte zum »Präzedenzfall für die Entwicklung verbindlicher Regeln zur Begrenzung der Subventionen für fossile Brennstoffe werden«, so van Asselt.

Für Bronwen Tucker reicht es nicht, nur Subventionen abzuschaffen. Das Ziel sollte sein, dass Regierungen den Unternehmen schlicht keine Lizenzen mehr für die Förderung fossiler Brennstoffe vergeben. Dass in Ländern wie Kanada, USA und Großbritannien über Subventionsreformen diskutiert wird, sieht sie als gutes Vorzeichen: »Der Kampf gegen die Subventionen kann durchaus schon heute gewonnen werden.«

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