Schon die erste deutsche Zuckersteuer gab Anlass zu heftigen politischen Kämpfen. Der preußisch dominierte Deutsche Zollverein führte sie im August 1841 mit seinem »Gesetz wegen Erhebung einer Steuer von den zur Zuckerbereitung zu verwendenden Runkelrüben« ein. In den folgenden Jahren ließ er die Sätze steigen und erhob sie schon bald nicht mehr auf Rüben, sondern auf den daraus gewonnenen Zucker. Wenig begeistert davon waren die Besitzer der Zuckerfabriken. Aus Protest gegen die Steuerpolitik gründeten sie im Jahr 1850 in Magdeburg ihren »Verein für die Rübenzuckerindustrie im Zollverein« – es war der erste deutsche Industrieverband überhaupt.

Bis heute sind Lobbyismus und Zuckersteuern eng verflochten. 175 Jahre nach den Protesten im Zollverein organisiert der Verein der Zuckerindustrie, der als Nachfolger des Rübenzuckerverbands fungiert, abermals den Widerstand gegen eine Zuckerabgabe. Nach derzeitigem Stand erneut erfolglos; Ende April hat sich die Bundesregierung darauf verständigt, zuckergesüßte Getränke in Deutschland künftig mit einer Sonderabgabe zu belegen. Wie diese ausgestaltet werden soll, ist noch offen. Sicher scheint nur: Auch der jetzt anstehende Gesetzgebungsprozess wird unter starkem Lobbydruck ablaufen.

Dass sich die Spitzen der schwarz-roten Koalition überhaupt auf eine solche Maßnahme geeinigt haben, kam durchaus überraschend. Sie folgten damit einer Empfehlung der Finanzkommission Gesundheit, die im März diverse Vorschläge vorgelegt hatte, um das Gesundheitswesen vor dem finanziellen Kollaps zu bewahren. Darunter war die Idee einer Süßgetränkesteuer nach Vorbild der britischen »Soft Drinks Industry Levy«.

Konkret regen die Experten eine Herstellerabgabe an, die an den Zuckergehalt der Produkte gekoppelt sein soll. Steuerfrei blieben demnach Getränke mit weniger als 5 Gramm Zucker pro 100 Milliliter. Bei Süßgetränken mit 5 bis 8 Gramm Zucker je 100 Milliliter würden 26 Cent pro Liter fällig, bei mehr als 8 Gramm sogar 32 Cent pro Liter – das ist etwas mehr als derzeit in Großbritannien. Fruchtsäfte und Getränke mit Süßstoffen sollen abgabenfrei bleiben. Die Kommission schätzt, dass dies dem Fiskus jährlich 450 Millionen Euro bescheren und im Gesundheitssystem langfristig bis zu 170 Millionen Euro pro Jahr an Kosten einsparen könnte.

Mehr als 100 Länder erheben Süßgetränkesteuern

Hoher Zuckerkonsum gilt seit Langem als ein wichtiger Risikofaktor für das Entstehen chronischer Krankheiten. Süßgetränke, die neben den Kalorien aus Zucker meist keine wertvollen Nährstoffe enthalten, stehen dabei besonders im Fokus. Dass sie das Risiko für Übergewicht und Adipositas (krankhaftes Übergewicht) erhöhen, ist gut belegt. Laut Beobachtungsstudien erhöht bereits ein Glas zuckersüße Limonade täglich das Risiko für Typ-II-Diabetes um 18 Prozent. Zudem geht der Konsum gezuckerter Getränke mit einer größeren Wahrscheinlichkeit für Herz-Kreislauf-Erkrankungen einher.

Mehr als 20 Gramm Zucker pro Tag nehmen Menschen in Deutschland durchschnittlich über Süßgetränke auf, wie Wissenschaftler 2023 ermittelt haben. Dies allein entspricht gut einem Viertel des durchschnittlichen Pro-Kopf-Konsums freien Zuckers, der deutlich über der gesundheitlichen Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation (WHO) liegt. Der WHO zufolge soll die Aufnahme freien Zuckers in sämtlichen Lebensphasen auf höchstens zehn Prozent der Gesamtenergiezufuhr beschränkt werden, das entspricht bei Erwachsenen einer täglichen Menge von maximal 50 Gramm. Weil der Pro-Kopf-Konsum diese Marke klar übersteigt, sprechen sich die WHO, die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina, die Bundesärztekammer, die Deutsche Allianz Nichtübertragbare Krankheiten sowie zahlreiche medizinische Fachgesellschaften für eine Süßgetränkesteuer aus. Ihre gesundheitspolitischen Argumente hatten allerdings in vielen Jahren der Diskussion nie zu einer politischen Mehrheit geführt. Die zeichnet sich erst jetzt ab, und zwar infolge des Kostendrucks im Gesundheitssystem und aufgrund des Impulses der Finanzkommission. »Das hat der Debatte einen richtigen Push gegeben«, bestätigt Peter von Philipsborn, Professor für Public Health Nutrition an der Universität Bayreuth.

Laut WHO hatten im Jahr 2024 bereits 114 Staaten eine Süßgetränkesteuer etabliert, die meisten als Verbrauchssteuern auf Basis des Volumens oder als prozentualen Aufschlag auf den Preis. Als Vorbild für Deutschland gilt jedoch ein anderes Modell: die britische Herstellerabgabe, die mit dem Zuckergehalt wächst. Die damalige konservative Regierung in London führte sie 2018 ein, und auch da gaben Finanzpolitiker den Ausschlag. Das britische Gesundheitssystem finanziert sich über Steuern statt über Beiträge – das machte den Kostendruck und die Adipositas-Epidemie dort schneller zum politischen Brennpunkt als hierzulande.

»Ökonomische Argumente spielten eine große Rolle«, sagt Martin White, Professor für Bevölkerungsgesundheit an der University of Cambridge. Dass Großbritannien so viel früher als Deutschland eine Zuckersteuer durchsetzen konnte, lag aus seiner Sicht auch an gut organisierten Kampagnen, an denen Prominente teilnahmen, unter anderem ein bekannter Koch. »Jamie Oliver hat sich sehr lautstark für die Gesundheit von Kindern eingesetzt«, erzählt White. Die Strategie, Kinder ins Zentrum der Kampagne zu rücken, habe aus dem Thema »eine moralische Frage« gemacht und für starke Unterstützung gesorgt.

Bei der ersten deutschen Zuckersteuer im 19. Jahrhundert war es Preußen allein um Einnahmen für die Staatskasse gegangen, nicht um Moral oder gesundheitspolitische Argumente. Diese wurden später sogar gegen die Zuckerabgabe vorgebracht. Beispielsweise 1954, als die Zuckersteuer in der Bundesrepublik wieder einmal für Debatten sorgte, weil der SPD-Abgeordnete Georg Peters einen Antrag auf ihre Abschaffung in den Bundestag eingebracht hatte. Es sei »unmoralisch«, wenn »so lebensnotwendige Güter wie Zucker« mit Steuern belegt würden, argumentierte er. »Auch vom Standpunkt der Ernährung« aus halte er das für falsch, notwendig sei vielmehr »die Ausbreitung des Verbrauchs.« Die sozialdemokratische Initiative scheiterte jedoch: Bundesfinanzminister Fritz Schäffer (CSU) wollte auf die Steuereinnahmen nicht verzichten und ging zudem davon aus, »dass der damit verfolgte Zweck einer Konsumausweitung voraussichtlich nicht erreicht würde«. Die Abgabe wurde dann noch bis 1993 erhoben.

Ist nur die Kalorienbilanz entscheidend?

Seit den 1950ern hat sich die Debatte vollkommen gedreht. Bis zuletzt lehnten vorwiegend Konservative eine neue Zuckersteuer in Deutschland ab – und das übergeordnete politische Ziel lautet weniger Zuckerkonsum statt mehr. Industrievertreter kritisieren das als falschen Ansatz. »Die Zuckersteuer verteufelt willkürlich eine Zutat«, argumentiert die Bundesvereinigung der Ernährungsindustrie in einer aktuellen Kampagne. Aus Sicht der Zuckerwirtschaft ist die entscheidende Größe die Kalorienbilanz, also das Verhältnis aus Energieaufnahme und -verbrauch. Der Zucker müsste demnach im Kampf gegen Übergewicht gar nicht besonders betrachtet werden.

»Das ist falsch«, widerspricht Alexander Bartelt, Professor für Translationale Ernährungsmedizin an der Technischen Universität München. Den Zucker, den der Körper benötige, könne er sich aus Aminosäuren selbst herstellen, erläutert der Grundlagenforscher: »Zucker aus der Nahrung könnten wir komplett weglassen.« Es gebe starke Hinweise darauf, dass sich insbesondere hohe Fruktosegehalte in Lebensmitteln auf den Stoffwechsel auswirkten. Denn Fruktose – Fruchtzucker, wie ihn auch Süßgetränke enthalten – werde von der Leber besonders schnell in Fett umgewandelt, so Bartelt. Zudem trügen gerade Softdrinks dazu bei, zu viele Kalorien aufzunehmen: »Manche Getränke haben fast so viele Kalorien wie eine Mahlzeit. Man trinkt das aber einfach so weg, ohne großes Sättigungsgefühl.«

»Manche Getränke haben fast so viele Kalorien wie eine Mahlzeit. Man trinkt das aber einfach so weg, ohne großes Sättigungsgefühl«Alexander Bartelt, Ernährungsmediziner

Rund um den Globus zeigen Analysen, dass Steuern den Verzehr von Süßgetränken und freiem Zucker reduzieren können. Im Schnitt sorgte ein steuerbedingter Preisaufschlag um einen Prozentpunkt für einen Konsumrückgang um 1,6 Prozent. In Großbritannien nehmen Kinder wegen der Steuer täglich 3 Gramm weniger freien Zucker aus Softdrinks zu sich, Erwachsene sogar 5,2 Gramm, schätzen Fachleute.

Nach dem britischen Modell können Hersteller über die Zusammensetzung ihrer Produkte beeinflussen, wie hoch die Abgabe ausfällt – bei weniger als 5 Gramm freien Zuckers pro 100 Milliliter fällt sie weg. Dementsprechend hat Coca-Cola den Zuckergehalt seiner internationalen Marken Fanta Orange und Sprite auf 4,5 beziehungsweise 4,4 Gramm pro 100 Milliliter heruntergeschraubt, während die Produkte in Deutschland mit 7,6 sowie 7,9 Gramm deutlich darüber liegen.

Aus Sicht von Martin White steckt genau darin der Erfolg: »Es ist offensichtlich, dass eine Steuer für die Industrie besser ist als eine Verbrauchersteuer, da sie Anreize für eine Systemänderung schafft.« In einer Evaluation aus dem Jahr 2023 führen Wissenschaftler es auf die britische »Soft Drinks Industry Levy« zurück, dass die Einwohner des Vereinigten Königreichs ihre Energiezufuhr aus Softdrinks um 6600 Kilokalorien pro Kopf und Jahr reduziert haben. 80 Prozent dieses Effekts seien nicht dadurch zustande gekommen, dass weniger Limo getrunken wurde, sondern auf Rezepturveränderungen. Die Hersteller senkten den Zuckergehalt der Getränke, die unter die Steuer fielen, demnach um fast 45 Prozent.

Kann eine Zuckersteuer die Häufigkeit von Übergewicht senken?

Eine entscheidende Frage lautet: Kann eine Zuckersteuer nicht nur den Konsum senken, sondern auch die Häufigkeit von Übergewicht und Adipositas? Eine klare Antwort darauf gibt es bisher nicht. Modellierer erwarten hier zwar langfristig spürbare Effekte, ebenso wie auf die Häufigkeit von Typ-II-Diabetes und Karies. Zudem lassen die bekannten und nachgewiesenen Zusammenhänge – Süßgetränke führen zur Gewichtszunahme, Steuern senken ihren Konsum – eine positive Wirkung plausibel erscheinen. Bewiesen ist sie allerdings nicht.

Dabei bietet Großbritannien ideale Voraussetzungen, um dieser Frage nachzugehen. Während in den meisten Ländern die Verbreitung von Übergewicht und Adipositas nur geschätzt oder in großen zeitlichen Abständen per Selbstauskunft erhoben wird, erfolgt im britischen National Child Measurement Programme jedes Jahr eine systematische Vermessung und Wiegung von Kindern in zwei Altersgruppen (vier bis fünf sowie zehn bis elf Jahre). In einer wissenschaftlichen Auswertung etwa 19 Monate nach Einführung der Süßgetränkesteuer verglichen Martin White und seine Fachkollegen die Messdaten mit den erwarteten Werten aufgrund des Trends aus den Jahren vor Einführung der Steuer. Das Ergebnis war gemischt: Bei den zehn- bis elfjährigen Mädchen lag die Häufigkeit von Adipositas um acht Prozent niedriger als erwartet. Bei den Jungen der gleichen Altersgruppe sowie bei den jüngeren Kindern zeigte sich hingegen kein solcher Effekt.

Wegen dieses uneinheitlichen Befunds berufen sich in Deutschland nun Gegner wie Befürworter einer Zuckersteuer gleichermaßen auf ihn. Die einen sehen im Adipositas-Rückgang bei älteren Mädchen einen Beleg dafür, dass die Steuer wirkt; die anderen interpretieren die Gesamtschau als Hinweis auf ein gesundheitspolitisches Scheitern der Abgabe. Womöglich liegen beide Seiten falsch und die Daten geben überhaupt nicht adäquat wieder, was die Steuer bewirkt. Schließlich beeinflussen neben dem Preis und dem Zuckergehalt von Süßgetränken noch viele weitere Dinge die Gesundheit.

»Der Konsum zuckerhaltiger Getränke ist nur einer von sehr vielen Faktoren, die Übergewicht und Adipositas beeinflussen«, sagt der Epidemiologe Peter Scarborough, der zentrale Studien zur Evaluation der Süßgetränkesteuer leitete. Weil die britische Abgabe relativ niedrig sei, könne sie auch nur kleine Verhaltensänderungen bei den Verbrauchern bewirken, ist der Professor an der University of Oxford überzeugt: »Es wäre töricht zu glauben, eine Steuer auf zuckerhaltige Getränke allein würde ausreichen, um den jahrzehntelangen Anstieg von Übergewicht und Adipositas umzukehren. Um diesen Öltanker zu wenden, bedarf es eines anhaltenden politischen Drucks über einen langen Zeitraum hinweg, der gleichzeitig auf mehrere Ursachen des Problems abzielt.«

Diese Einschätzung teilt der deutsche Public-Health-Experte Peter von Philipsborn. Dass eine einzelne Maßnahme wie eine Herstellerabgabe auf gezuckerte Getränke zum Rückgang von Adipositas führe, glaubt er nicht. »Diese Erwartung darf man nicht haben, das ist unrealistisch.«

Die Häufigkeit von Übergewicht und Adipositas könnte auch nach Einführung einer Zuckersteuer in Deutschland weiter zunehmen

Tatsächlich rechnet von Philipsborn sogar damit, dass die Häufigkeit von Übergewicht und Adipositas auch nach Einführung einer Zuckersteuer in Deutschland weiter zunehmen wird. Der Gesamttrend in die Richtung sei einfach zu stark: Eine fortlaufende Telefonbefragung des Robert Koch-Instituts belegte zwischen 2003 und 2023 einen Anstieg der Adipositasprävalenz über alle Altersgruppen hinweg von 12,2 auf 19,7 Prozent. Die Zuckersteuer sei zwar »eine der wichtigsten Maßnahmen« dagegen, bilanziert der Public-Health-Experte, dennoch könne sie den Trend wohl bestenfalls verlangsamen. »Eine echte Trendumkehr erfordert ein ganzes Maßnahmenbündel.«

So ist wohl auch die Kritik des Verbands der Privaten Krankenversicherung (PKV) zu verstehen, der sich überraschenderweise in die Reihe der Skeptiker einsortiert hatte. Auf Basis einer Analyse seines wissenschaftlichen Instituts erklärte der Verband, dass eine Zuckersteuer zur Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung »gänzlich ungeeignet« sei. Diese »Quersubventionierung der gesetzlichen Krankenkassen« lehnt der Verband ab – steuerpolitische Maßnahmen jedoch nicht grundsätzlich, wie ein Sprecher erklärt: »Um den problematisch hohen Zuckerkonsum in Deutschland nachhaltig zu senken und chronische Erkrankungen wie Diabetes zu verhindern, ist ein Zusammenspiel verschiedener präventiver Maßnahmen erforderlich.«

Der Stoffwechsel wird langfristig geprägt

Eine Trendumkehr in Sachen öffentliche Gesundheit dürfte viel Geduld erfordern – denn ernährungsbedingte Krankheiten sind oft das Ergebnis langfristiger Prägungen. In den zurückliegenden Jahren haben Wissenschaftler beispielsweise neue Erkenntnisse dazu gewonnen, wie stark die Ernährung einer schwangeren Frau den Stoffwechsel des ungeborenen Kindes prägt.

Entsprechende Hinweise hatte bereits ein unbeabsichtigtes Experiment geliefert: Im Zweiten Weltkrieg rationierte die Regierung des Vereinigten Königreichs den Zucker massiv. Als diese Beschränkung im Jahr 1953 endete, stieg der Konsum in kurzer Zeit annähernd auf das Doppelte. Das gab US-amerikanischen Fachleuten die Gelegenheit, zwei verschiedene Kohorten von Kindern zu vergleichen: solche, bei denen die Zeit zwischen Empfängnis und zweitem Geburtstag in der Phase der Rationierung gelegen hatte, mit jenen, die später auf die Welt gekommen waren. Das Ergebnis: Mit dem Zuckerkonsum stieg zugleich das Risiko, an Diabetes Typ II zu erkranken und Bluthochdruck zu entwickeln. In der Epigenetik-Forschung diskutieren Fachleute sogar Stoffwechselprägungen über Generationen hinweg. Demnach könnte die Ernährung des Großvaters den Gesundheitszustand seiner Enkel beeinflussen. Entsprechend langfristig könnten ernährungspolitische Entscheidungen wirken.

MRT-Studien weisen darauf hin, dass die Belohnungsreaktion des Gehirns nicht auf den süßen Geschmack allein anspringt, sondern auf die Kombination von Süße und Energiezufuhr

Kurzfristig wird sich der deutsche Gesetzgeber ebenso mit seiner Haltung gegenüber künstlichen Süßstoffen beschäftigen müssen. Als wahrscheinlich gilt, dass sie bei einer Süßgetränkesteuer außen vor bleiben, so wie auch in Großbritannien. Dort reagierten die Hersteller auf die Abgabe, indem sie massenhaft Zucker gegen Aspartam, Acesulfam-K, Sucralose und andere künstliche Süßstoffe austauschten. Frankreich wollte einem solchen Substitutionseffekt entgegenwirken, weshalb es dort neben einer Steuer auf Zuckergetränke eine pauschale Abgabe auf süßstoffhaltige Getränke gibt. Der britische Forscher Martin White hält das für nachvollziehbar: »Süßstoffe ahmen Zucker nach. Sie überzeugen Ihr Gehirn und Ihren Körper, dass Sie Zucker konsumieren, und das hat Effekte auf den Stoffwechsel. Süßes erhöht das Diabetesrisiko, auch wenn kein Zucker da ist, und sie erhöhen die Präferenz für Süßes, weshalb Sie mehr Zucker essen.«

Letzterer Punkt ist jedoch strittig. Dass Süßstoffe die Geschmacksvorliebe auf »süß« trimmen und Menschen dadurch insgesamt mehr Zucker zu sich nehmen, dafür gebe es keine Evidenz, sagt der Münchener Stoffwechselforscher Alexander Bartelt. Wie beim Zucker würden zwar dieselben Geschmacksrezeptoren auf der Zunge den süßen Geschmack ans Gehirn melden. »Aber metabolisch-hormonell hat der Süßstoff praktisch keine Auswirkung.« Während nach dem Zuckerkonsum der Insulinspiegel stark ansteigt, bleibt ein vergleichbarer Effekt bei Süßstoffen aus. Tatsächlich weisen MRT-Studien darauf hin, dass die Belohnungsreaktion des Gehirns nicht auf den süßen Geschmack allein anspringt, sondern auf die Kombination von Süße und Energiezufuhr. Erst wenn beides zusammenkommt, würde demnach eine Präferenz für Süßes entstehen.

Dennoch rät die WHO in einer Leitlinie davon ab, Süßstoffe zur Gewichtskontrolle einzusetzen. Es ist nicht bloß unklar, ob Süßstoffe beim Abnehmen helfen. Internationale Übersichtsstudien haben bei Menschen, die langfristig Süßstoffe konsumierten, sogar ein erhöhtes Risiko für Typ-II-Diabetes und Herz-Kreislauf-Erkrankungen belegt. Dass das eine mit dem anderen kausal zusammenhängt, ist jedoch nicht erwiesen. Alexander Bartelt hält Süßstoffe letztlich für einen guten Weg, vom Zucker wegzukommen, ohne zunächst auf den gewohnt süßen Geschmack verzichten zu müssen: »Man kann Diäten nicht radikal von heute auf morgen ändern«, sagt er.

Nötig ist wohl ein ganzes Maßnahmenbündel

Deutschlands erste Zuckersteuer überdauerte mehrere Reformen und bestand noch im wiedervereinten Deutschland während der Regierungszeit Helmut Kohls (CDU). Zum 1. Januar 1993 schaffte der Bundestag sie eher beiläufig im Zuge einer europäischen Harmonisierung von Verbrauchssteuern ab. Der Fiskus hatte in den Jahren davor nur rund 180 Millionen D-Mark jährlich aus der Steuer eingenommen, die vor ihrem Aus bei 6 Pfennig pro Kilogramm Zucker gelegen hatte. Auf heutige Verhältnisse umgerechnet, wäre das nicht einmal ein halber Cent pro Liter Limo; der Zuckerkonsum ließ sich damit nicht ernsthaft senken.

Um dies zu erreichen und Übergewicht zu bekämpfen, fordern zahlreiche Wissenschaftler längst mehr als eine neue Steuer: ein ausgewogenes Kita- und Schulessen für alle Kinder, eine verbindliche Nährwertkennzeichnung, die Absenkung der Mehrwertsteuer auf Obst und Gemüse, ein Werbeverbot für ungesunde Kinderlebensmittel. Und auch fiskalpolitisch ist mit einer Süßgetränkeabgabe das letzte Wort noch nicht gesprochen, wie das Vorbild Großbritannien zeigt.

Dort hatte die Regierung unabhängige Experten beauftragt, Vorschläge für eine nationale Ernährungsstrategie zu erarbeiten. Ihr »Plan«, vorgestellt im Jahr 2021, sieht unter anderem vor, das Prinzip der Süßgetränkesteuer auf weitere gezuckerte Lebensmittel auszuweiten – 3 britische Pfund (etwa 3,50 Euro) sollen demnach pro Kilogramm Zucker in verarbeiteten Lebensmitteln und in der Gastronomie anfallen. Die Regierung übernahm diese Idee zwar vorerst nicht, in der Diskussion ist sie aber bis heute.

Transparenzhinweis: Der Autor war bis 2021 für die gemeinnützige Verbraucherorganisation Foodwatch tätig.