Es gehört schon zum Allgemeinwissen, daß im Dreieck der Weltwirtschaftsmächte USA, Europäische Union (EU) und Japan der Protektionismus wächst. Weniger ins öffentliche Bewußtsein gedrungen ist, daß sich dieser Protektionismus nicht mehr nur auf die alten Industrien und die Landwirtschaft beschränkt, sondern zunehmend gerade neue Industrien und Technologien einbezieht. Dadurch wird das Welthandelssystem immer stärker unter Streß gesetzt.

Das Instrumentarium des High-Tech-Protektionismus beschränkt sich längst nicht mehr auf die alten Mittel; viele Zölle wurden sogar gesenkt, und viele nichttarifäre Handelshemmnisse sind im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) abgebaut worden. Um so mehr versuchen die Akteure, sich mit kompetitiver Industriepolitik Wettbewerbsvorteile zu verschaffen.

Was ist kompetitive Industriepolitik? In der deutschen Debatte hat der Begriff Industriepolitik keinen guten Klang. Damit assoziiert man Staatsintervention für Verlierer. Üblicherweise betrafen entsprechende Fördermaßnahmen in der Bundesrepublik niedergehende Industriezweige wie Kohle und Stahl, Problemregionen wie die alten Zonenrandgebiete oder nach dem Beitritt der DDR deren desolates industrielles Erbe. Solche strukturkonservierenden Eingriffe sind kostspielig, aber selten gute Investitionen in künftige Wirtschaftskraft.


Die Initiative Japans

Kompetitive Industriepolitik zielt hingegen auf Gewinner, die unterstützt oder die erst zu solchen gemacht werden sollen. Wie erfolgreich diese Strategie sein kann, hat Japan vorexerziert. Mit der Fertigung von Kameras, Uhren und Automobilen, bei der Unterhaltungselektronik sowie neuerdings in zukunftsträchtigen Sektoren wie Information und Kommunikation, Computer, Biotechnik oder neue Materialien hat Japan die USA zumindest eingeholt, Europa längst überholt. Das war kein naturwüchsiger ökonomischer Prozeß auf der Basis günstigerer Standortbedingungen, sondern das Ergebnis eines zielstrebigen Programms.

Japan war es gelungen, das Zusammenspiel von Markt und Staat so zu optimieren, daß die Vorteile staatlicher Intervention mit denen der Markteffizienz verbunden werden konnten. Früher hatte das Ministerium für internationalen Handel und Industrie (MITI) einzelne innovative Industriezweige ausgewählt und unter Preisgabe traditioneller Branchen insbesondere des Montanbereichs gefördert. Nachdem solche Unternehmen wie Sony zur Weltspitze gehören, machen sie ihre eigene strategische Entwicklungs- und Weltmarktpolitik, und der Staat kann sich auf eine mehr indirekte Helferrolle zurückziehen.


Reaktionen und Gegenreaktionen

Der japanischen Herausforderung mußten sich die Konkurrenten in den USA und in Europa stellen. Auch wenn die Amerikaner früheren Verdrängungswettbewerb etwa in der Unterhaltungselektronik als normalen Marktvorgang hingenommen hatten, setzte spätestens Mitte der achtziger Jahre Alarmstimmung in Washington ein, als erstmals die High-Tech-Handelsbilanz der Vereinigten Staaten ins Defizit geriet. Das ging ans Mark des amerikanischen Selbstbewußtseins und der Überzeugung, technologisch mit Abstand überlegen zu sein (die damals noch als zweite Hegemonialmacht bestehende Sowjetunion trat auf innovativen Sektoren des globalen Marktes gar nicht als Wettbewerber auf).

Noch 1973 war die bilaterale Handelsbilanz zwischen den USA und Japan praktisch ausgeglichen. Ab 1980 aber liefen die japanischen Überschüsse aus dem Ruder. Mittlerweile ist von dem riesigen amerikanischen Defizit von rund 100 Milliarden Dollar die Hälfte ein Japan-Überschuß.

Das ist kein Sonderfall, etwa weil die amerikanischen Produkte nicht mehr genügend konkurrenzfähig wären, sondern ein weltweites Phänomen des japanischen Handels mit anderen Industrieländern. Auch gegenüber der EU und den asiatischen Schwellenländern weist Japan typischerweise starke Überschüsse auf. Das Problem besteht jedoch nicht in erster Linie darin, daß Japan so viel exportiert, sondern daß es so wenig importiert, weil es alle möglichen Formen der Verweigerung von fremden Fertigwaren praktiziert.

Es gibt viele Beispiele für dieses strategische Verhalten. So ließ Japan Nischenerfolge der deutschen Automobilindustrie mit Marken wie Mercedes und BMW erst zu, als es selbst eine breite Palette von Oberklassen-Automobilen produzierte und damit seinerseits auf den Weltmarkt drängte. Bis 1990 hatte sich beim Automobilabsatz eine Verteilung eingestellt, daß – grob skizziert – die amerikanischen Produzenten ihren Binnenmarkt, die deutschen den europäischen Regionalmarkt und die japanischen den Weltmarkt belieferten.

Dort, wo Gegenwehr in den USA und in Europa drohte, begannen die Japaner zudem systematisch eine strategische Verlagerung von Produktionsstätten in diese Regionen. Niederlassungen von Honda in Ohio und von Nissan in Großbritannien sind Beipiele dafür, wie sich traditionelle Schutzmaßnahmen für die Märkte durch Direktinvestitionen umgehen lassen.

Besonders auffällig waren in den achtziger Jahren die japanischen Erfolge bei der Produktion von Halbleitern. Der heimische Markt ist längst wieder in japanischer Hand; die alte Vorrangstellung von IBM wurde gebrochen. Und auf dem Weltmarkt stieg bei jeder neuen Generation von Speicherchips der japanische Anteil, während der amerikanische fiel – der Westeuropas war nahezu vernachlässigbar. Ende der achtziger Jahre war dann bei den 1-Megabyte-DRAM-Chips fast ein japanisches Monopol (91 Prozent der Weltproduktion) erreicht. Das hinzunehmen waren die USA nicht gewillt; bei der Folgegeneration, den 4-Megabyte-Chips, konnten sie sich wieder behaupten: Auch wenn der Begriff Industriepolitik nach wie vor anrüchig blieb, ergriff die Administration unter Präsident George Bush entsprechende Maßnahmen – außer wie traditionell der Rüstungsbereich wurden nun auch im Zivilsektor die Forschung und Entwicklung der Halbleiterbranche in einem Chip-Konsortium staatlich subventioniert.

Mit der Wahl Bill Clintons zum Präsidenten kamen dezidierte Anhänger industriepolitischer Aktivitäten in Washingtoner Ämter. Sie suchen die De-Industrialisierung in den USA zu stoppen. Nach japanischem Vorbild, ohne freilich direkt japanische Rezepte zu übertragen, wollen sie ihrerseits kompetitive Industriepolitik mit strategischer Zielsetzung betreiben. Durch seine großen Erfolge hatte Japan Standards gesetzt und zur Nachahmung provoziert.

Das gilt besonders auch für die Europäische Union. Jedes ihrer Mitgliedsländer werkelt eigentlich noch immer am liebsten allein vor sich hin. Frankreich betrieb schon immer Industriepolitik mit hohem staatlichen Aufwand, allerdings ohne so vielfältige und nachhaltige Erfolge wie die Japans. Die Politik in Großbritannien war durch Hüh der Labour Party und Hott der Konservativen geprägt. In der Bundesrepublik verhielt sich der Bund weitgehend abstinent; die Länder – besonders im Süden der Republik – betrieben dafür um so eifriger Industriepolitik. Als Regel galt nur zu lange, daß das, was im Lande erledigt werden könnte, nicht der Brüsseler Bürokratie überlassen werden sollte. Deren Ruf als Geldverschwender war aufgrund der Entwicklung im Agrarsektor verständlicherweise schlecht. Dieses Image der EU-Kommission ist jedoch ungerecht, weil letztlich die Regierungen über ihre Repräsentanz im Ministerrat dafür verantwortlich sind.

Gerade die Kommission hatte sich immer wieder bemüht, den industriepolitischen Euro-Wirrwarr zu überwinden. Dennoch stagnierte die Technologiepolitik der Gemeinschaft bis Ende der siebziger Jahre auf Minimalniveau. Dann, in den achtziger Jahren, als angesichts der technologischen Überlegenheit Japans und der USA das Schlagwort von der "Eurosklerose" die Runde machte, bekam die Kommission von den Mitgliedsstaaten endlich grünes Licht dafür, eine ganze Reihe von gemeinsamen Forschungsprogrammen aufzulegen. Auch die Ergänzung des EWG-Vertrages durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) war hilfreich, weil darin eine europäische Technologiepolitik verankert war. Die Gemeinschaft hatte jetzt wirkliche Handlungskompetenzen.

Deren zweites Rahmenprogramm für den Zeitraum 1987 bis 1991 hatte denn auch erstmals verbindlichen Charakter. Gefördert wurden nun fast alle Bereiche der sogenannten Zukunftstechnologien. Auch Euro-Programme außerhalb des EG-Rahmens wie EUREKA – so initiiert, um potentiellen Brüsseler Bürokratismus zu vermeiden – kamen recht gut in Gang und umfaßten bis 1991 rund 400 Projekte, für die 16 Milliarden DM zur Verfügung standen.

Noch gilt allerdings für Europa, daß sich zwar viele positive Veränderungen abzeichnen, aber die Agrarsubventionen immer noch Vorrang gegenüber der Technologieförderung haben, wenn auch mittlerweile in abgeschwächtem Maße. Überwiegend werden die europäischen Aufwendungen für Forschung nach wie vor national getätigt. Hier hat die EU strukturell einen Nachteil, weil eine Änderung dieser Praxis nur allzu schnell auf einen Länderproporz hinauslaufen würde, bei dem Effizienzsteigerungen nicht garantiert werden können.

In den Binnenmarkt als Schubfaktor für die europäische Industrie auf dem High-Tech-Sektor wurden große Hoffnungen gesetzt. Sie sind während der jüngsten besonders schweren weltweiten Rezession der Ernüchterung gewichen. Dem alten Kontinent fehlt die Dynamik des asiatischen Wachstumsraums. Die früher triebkräftige Bundesrepublik, ohnehin nach wie vor zurückhaltend bei der Bestimmung gemeinschaftlicher Ziele, ist durch den Beitritt der DDR strapaziert; und die Öffnung Osteuropas erscheint vorerst eher als Belastung denn als Gewinn.

Der globale Trend läuft derzeit eindeutig auf Blockbildung hinaus. Nach Bildung und Erweiterung des europäischen Binnenmarktes haben die USA mit der Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA) nachgezogen. Japan versucht, in Asien eine separate Wirtschaftsregion zustande zu bringen. Die USA wiederum wollen sogar eine Wachstumsallianz mit den asiatischen Ländern durch das Asiatisch-Pazifische Wirtschaftsforum (APEC) mit der – freilich erst vagen – Vision einer Freihandelszone von 17 Mitgliedsstaaten kombinieren, wobei Europa das Nachsehen haben sollte.

Das Ende des Ost-West-Konflikts hat auch auf dem ökonomischen Sektor die alten Bündnisse in Frage gestellt. So scheint Europa, mit dem die Vereinigten Staaten die dichteste Handels- und Investitionsverflechtung eingegangen waren, für die heutige Führung der USA kaum mehr sonderlich attraktiv zu sein. Mithin besteht das Risiko, daß die drei Hauptakteure der Weltwirtschaft in Alleingänge verfallen und wechselnde Zweckbündnisse eingehen.

Dabei wäre eine gemeinsame Führung nötiger denn je. Mit den Verflechtungen sind auch die Abhängigkeiten zwischen allen drei Regionen immens gewachsen, sowohl im Handel als auch erst recht im Kapitalverkehr. Regionale Alleingänge können eigentlich nur schaden. Doch das Beispiel der großen Weltwirtschaftskrise der zwanziger und dreißiger Jahre mit dem gescheiterten Versuch, die Probleme jeweils auf Kosten der Nachbarn zu lösen, scheint zu verblassen. Ein solcher Konflikt, diesmal auf den Hochtechnologiefeldern und mit Regionen statt den damaligen Nationen, würde alle ärmer machen und gewiß die dringend nötigen neuen Arbeitsplätze nicht schaffen.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 7 / 1994, Seite 116
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